II OSK 1656/14

Dnia 8 sierpnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 779/13 w sprawie ze skargi Gminy Miasta J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie sprostowania omyłki w uchwale dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 779/13 oddalił skargę Gminy Miasta J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w uchwale dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Rada Miasta J. w dniu [...] lipca 2013 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie sprostowania oczywistej omyłki redakcyjnej w uchwale Rady Miasta Jastarnia Nr XXXVII/276/2013 z dnia 24 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Jurata w gminie Jastarnia. W § 1 wskazanej uchwały dokonano sprostowania oczywistej omyłki redakcyjnej w treści § 8 ust. 5 uchwały z dnia 24 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Jurata w gminie Jastarnia poprzez dodanie w zdaniu trzecim po słowach "Dla działek" słowa "niezabudowanych" oraz na umieszczeniu przecinka po słowie "terenu". W uzasadnieniu uchwały organ wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, że w zakresie objętym sprostowaniem pomiędzy treścią przyjętego aktu a wolą prawodawcy wystąpiła oczywista różnica, co potwierdzają dokumenty wskazujące, że intencja była odmienna niż ostatecznie uzewnętrzniona w podjętej uchwale o planie. Organ na potwierdzenie stanowiska przywołał treści pisma dyrektora Urzędu Morskiego uzgadniającego projektu planu, w którym wyjaśnił, że przedmiotowy zapis traktuje jako odnoszący się w całości do działek niezabudowanych. Taki też był zamysł uchwałodawcy. Organ stwierdził, że dokonane sprostowanie oczywistej omyłki nie prowadzi do merytorycznej zmiany planu, wobec czego omyłka może być naprawiona w trybie przyjętym w niniejszej uchwale. Wojewoda P., działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 647), dalej u.s.g., rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta J. Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki redakcyjnej w uchwale o planie miejscowym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda, powołując się na kompetencje rady gminy wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 5 i pkt 15 u.s.g. uznał, że nie obejmują one uprawnienia do podjęcia uchwały w sprawie sprostowania oczywistej omyłki redakcyjnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji, że przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP, stanowiącym zasadę praworządności. Nadto, według Wojewody zmiany wprowadzone do tekstu uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter merytoryczny, ponieważ w ich wyniku określone w § 8 ust. 5 zmienianej uchwały zakazy dotyczące podwyższania poziomu terenu oraz poziomu posadzki parteru dotyczą nie tylko działek niezabudowanych, ale wszystkich działek. W związku z powyższym nie podzielono twierdzeń organu, że sprostowanie oczywistej omyłki nie prowadzi do merytorycznej zmiany planu. Wszelkie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winny następować z zachowaniem procedury planistycznej przewidzianej w art. 14 – 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonanie zmiany w zapisach planu miejscowego z pominięciem trybu, o którym mowa w art. 27 powołanej ustawy, powoduje, że uchwała taka dotknięta jest nieważnością w myśl art. 28 ust. 1 ustawy, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W skardze Gmina Miasta J. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, zarzucając naruszenie art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokonane przez Radę Miasta J. sprostowanie oczywistej omyłki redakcyjnej w uchwale nr XXXVII/276/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Jurata w gminie Jastarnia stanowiło zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji nie było dopuszczalne. Zarzuciła także błędne przyjęcie, że Rada Miasta J. naruszyła art. 7 Konstytucji RP i podjęła sporny akt bez upoważnienia ustawowego oraz naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez doręczenie skarżącej rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie terminu, a zatem w momencie gdy kompetencja nadzorcza wojewody wygasła. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa uchwała nie stanowi zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności, albowiem nie naruszono przepisu art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniono, że dokumenty potwierdzają, że intencja prawodawcy była odmienna od ostatecznie uzewnętrznionej w podjętej uchwale. Przywołał w tym zakresie pismo dyrektora Urzędu Morskiego, z którego wynika, że uzgodniono projekt planu miejscowego, zaznaczając przy tym, że zapis ten w całości odnosi się do działek niezabudowanych. Uzgodnienie to bezwzględnie wiąże organ uchwałodawczy i powinno być uwzględnione przez Wojewodę. Takie też było przeświadczenie i zamysł Rady Miasta J. Nadto przywołano rozstrzygnięcie Wojewody W. w podobnej sprawie, w której stwierdzono, że fakt istnienia dokumentów wskazujących, że intencja prawodawcy była odmienna niż ostatecznie uzewnętrzniona w podjętej uchwale przesądza o dopuszczalności zastosowania instytucji sprostowania błędu, która ma charakter wyjątkowy. Skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom Wojewody, przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym uprawnia właśnie radę gminy tak do uchwalania studium i planów, jak i do ich zmian oraz dokonywania sprostowań oczywistych omyłek w tekście tych aktów. Skarżąca przywołała orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego jej zdaniem wynika dopuszczalność dokonywania sprostowań omyłek w tekście aktów prawa miejscowego. Wskazano również, że sprostowania dokonano jeszcze przed publikacją uchwały w organie promulgacyjnym, a zatem nie była jeszcze aktem powszechnie obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał argumentację uzasadniającą zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie można dokonywać zmian o charakterze prostującym oczywiste omyłki z pomięciem procedury przewidzianej w trybie art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej: u.p.z.p. Orzecznictwo sądowoadministracyjne powołane przez skarżącą, wbrew jej intencjom, w całej rozciągłości potwierdza stanowisko Sądu. W powołanych przez skarżącą sprawach o sygnaturach akt: II OSK 2535/2010, IV SA/Wa 1954/2007, IV SA/Wa 73/08, II OSK 366/08, II SA/Kr 901/11, sądy administracyjne wyraźnie opowiadały się za niedopuszczalnością sprostowania omyłki w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako aktach prawa miejscowego i akceptowały rozstrzygnięcia organów administracji eliminujące takie sprostowania z obrotu prawnego. Sąd wyjaśnił, że na gruncie obowiązujących przepisów brak jest regulacji normatywnych, dotyczących instytucji prostowania błędów w uchwałach podejmowanych przez organy władzy publicznej w kwestiach nie stanowiących rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują instytucji prostowania błędów lub oczywistych omyłek w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, iż nie oznacza to jakoby sprostowanie błędu było w ogóle niedopuszczalne. Wyróżnia się jednak różne sytuacje, które mogą wiązać się z powstaniem błędu i w konsekwencji z ewentualną możliwością (dopuszczalnością) jego sprostowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2010 r., II SA/Kr 901/10, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). I tak wskazuje się na sytuację sprostowania błędu w ogłoszonej w dzienniku urzędowym treści aktu normatywnego, polegającego na zlikwidowaniu rozbieżności pomiędzy oryginałem, czyli tekstem aktu prawnego skierowanym do publikacji przez organ wydający ten akt, a tekstem ogłoszonym we właściwym dzienniku urzędowym. Sytuację taką przewiduje hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawych (Dz. U. z 2010 r., nr 17, poz. 95), która dopuszcza prostowanie takich błędów w ogłoszonym tekście prawnym w formie obwieszczenia. Sprostowanie takie ogłasza się w dzienniku urzędowym, w którym ogłoszono prostowany akt i nie może ono prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego. W przypadku wojewódzkich dzienników urzędowych, a to w nich ogłasza się miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, sprostowania błędu dokonuje wojewoda. W przedmiotowej sprawie okoliczność taka nie miała miejsca, gdyż sprostowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonała Rada Miasta J. jeszcze przed skierowaniem uchwały o planie do publikacji w organie promulgacyjnym, a tym samym nie może być mowy o rozbieżności pomiędzy treścią aktu prawnego przedłożonego do publikacji a tekstem tego aktu opublikowanego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W rozpoznawanej sprawie zaistniała jednakże sytuacja, w której doszło do sprostowania błędu, który jest według skarżącej wynikiem oczywistej różnicy pomiędzy treścią przyjętego aktu a wolą prawodawcy, którą potwierdzają dokumenty wskazujące, iż intencja prawodawcy była odmienna niż ostatecznie uzewnętrzniona w podjętej uchwale. Sąd podzielił wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie pogląd, według którego dopuszczalne jest tylko prostowanie rozbieżności pomiędzy oryginałem przesłanym do publikacji a tekstem ogłoszonym w dzienniku urzędowym. Natomiast błędy, które powstały na wcześniejszych etapach (były już w tekście oryginału) "prostuje się" poprzez klasyczną nowelizację, w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dokonującą się w trybie art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2007 r., II SA/Wr 328/07, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem rada gminy nie może sprostować błędów w uchwalonym przez siebie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego inaczej niż poprzez zmianę tego aktu normatywnego w trybie przewidzianym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Usunięcie błędów w takim akcie, nawet tych które wydają się być oczywiste np. pisarskich, jest możliwe jedynie poprzez zmianę takiego aktu, przeprowadzoną z zachowaniem procedury przewidywanej przy uchwalaniu planu określonej w art. 14-20 ustawy. Zakwestionowaną w rozstrzygnięciu nadzorczym uchwałą dokonano zmiany zdania trzeciego § 8 ust. 5 uchwały poprzez dodanie do wyrażenia "dla działek" określenia "niezabudowanych". Biorąc pod uwagę wyżej poczynione uwagi, Sąd podzielił ocenę Wojewody o niezgodności z prawem uchwały tej treści i niedopuszczalności dokonywania w niej opisanych zmian kwalifikowanych jako oczywiste omyłki pisarskie. Sąd zgodził się z organem nadzorczym, że przedmiotowa uchwała, stanowiąca w istocie uchwałę zmieniającą plan, podjęta została z naruszeniem art. 27 u.p.z.p. Sąd wskazał, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, iż jakakolwiek zmiana planu miejscowego, chociażby dotyczyła samego tekstu planu, nie może naruszać trybu ustawowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2009 r., II SA/Kr 1270/08, LEX nr 509696). Dokonywanie jakichkolwiek zmian w części opisowej lub graficznej uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, poza przypadkami wskazanymi w art. 17 pkt 13 i art. 19 u.p.z.p. jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Zmiana treści lub rysunku projektu planu (zakres i rodzaj tych zmian) pozostaje bowiem w takim wypadku poza wiedzą zainteresowanej społeczności lokalnej i poza jej kontrolą. Sama ustawa, nakazując wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, sankcjonuje obowiązek organów gminy do zapoznania, jeszcze w toku procedury planistycznej społeczności lokalnej z projektem planu zagospodarowania przestrzennego, który po uchwaleniu przez radę gminy stanie się aktem prawa miejscowego, zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2009 r., II SA/Gd 250/07oraz z dnia 8 maja 2013 r., II SA/Gd 225/13 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego Sąd stwierdził, że przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały z dnia [...] lipca 2013 r. bezpodstawnie zastosowano tryb sprostowania omyłki nieprzewidziany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta w sposób odrębny (w stosunku do procedur podejmowania uchwał przez radę gminy w innych sprawach) reguluje kwestie związane z procedurą planistyczną – tak jeżeli chodzi o uchwalenie nowego planu, jak i zmianę dotychczas obowiązującego. W przypadku zmiany planu zachować należy wymagania dotyczące jego uchwalania (art. 27 u.p.z.p.). Pominięcie tych wymagań musi prowadzić do stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, co musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Sąd wyjaśnił również, że wiążący charakter uzgodnienia projekt planu, w tym wypadku uzgodnienia dyrektora Urzędu Morskiego, który zaakceptował przedłożony projekt, traktując zapis § 8 ust. 5 uchwały jako odnoszący się do działek niezabudowanych, nie może mieć żadnego wpływu na ocenę legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie dokonania niedopuszczalnego prawnie sprostowania treści planu miejscowego. Następczą dopiero będzie kwestia prawidłowości uzgodnienia i tym samym oceny zgodności z prawem przeprowadzonej procedury planistycznej. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa, a przytoczona w nim argumentacja Wojewody zasługuje na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miasta J., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie: 1. naruszenie art. 27 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że sprostowanie oczywistej omyłki redakcyjnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego co do zasady jest niedopuszczalne; 2. naruszenie art. 27 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dokonane przez Radę Miasta J. sprostowanie oczywistej omyłki redakcyjnej uchwałą Nr [...] w sprawie sprostowania oczywistej omyłki redakcyjnej w uchwale XXXVII/276/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Jurata w Gminie Jastarnia stanowiło merytoryczną zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji nie było dopuszczalne. Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. oraz 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie można dokonywać zmian o charakterze prostującym oczywiste omyłki z pomięciem procedury przewidzianej w art. 27 u.p.z.p. Zgodnie z art. 27 u.p.z.p., zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 423/05 (orzeczenia.nsa.gov.pl), przepis ten odnosi się expressis verbis do "planu", a nie do "planu obowiązującego". Gdyby ustawodawca chciał odnieść obowiązek określony w tym artykule do zmiany planu wyłącznie obowiązującego, a więc tego, który wszedł już w życie, to zapewne użyłby stosownego określenia. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego, ale jeszcze nieobowiązującego, również z powodu oczekiwania na ogłoszenie w organie promulgacyjnym województwa, może nastąpić - w myśl wymagań art. 27 u.p.z.p - tylko w trybie przewidzianym dla jego uchwalenia. Należy zauważyć, że kompetencje organu muszą wynikać wprost z ustawy. Z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak i z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika wprost upoważnienie rady gminy do sprostowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś w przepisach tych ustaw nie przewidziano procedury prostowania przez radę gminy aktów prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - mimo wyczerpującego uregulowania procedury ustalającej tryb oraz zasady uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dokonywania zmian tego planu - to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczenie możliwości prostowania takich uchwał opierałoby się w istocie na domniemaniu takich kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1488/10). W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na sytuację sprostowania błędu w ogłoszonej w dzienniku urzędowym treści aktu normatywnego, polegającego na zlikwidowaniu rozbieżności pomiędzy oryginałem, czyli tekstem aktu prawnego skierowanym do publikacji przez organ wydający ten akt, a tekstem ogłoszonym we właściwym dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych błędy w ogłoszonym tekście aktu prawnego prostuje się w formie obwieszczenia. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego. W trybie art. 17 ustawy mogą być prostowanie jedynie błędy, które powstały na etapie ogłaszania aktu normatywnego, a nie w toku jego wydawania. Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie przewiduje możliwości sprostowania błędu, który powstał na etapie wcześniejszym niż sporządzenie oryginału (G. Wierczyński - Komentarz do art. 17 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Lex; P. Radziewicz, O sprostowaniu błędów w Konstytucji i innych aktach prawnych, Przegląd Sejmowy z 2002 r., nr 2, s. 55-74, wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 880/11). Stwierdzić zatem należy, że dokonanie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w drodze sprostowania, a więc bez zachowania trybu, w jakim plan jest uchwalany, stanowi obejście art. 27 u.p.z.p. i to bez względu na to, czy sprostowanie spowodowało merytoryczną zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.