I OSK 1523/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 219/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...]2015 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od K. W. i M. W. na rzecz Gminy Miasta Lublin zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 219/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi Gminy Lublin: I. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r., nr [...], oraz decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; II. zasądził koszty postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r., w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. P. [...], stanowiącej byłą własność M. i J. J. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1950 r., wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną obecnie w [...] przy [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącą własność J. i M. małżonków J., z przeznaczeniem na budowę żłobka dzielnicowego. W 1999 r. z wnioskiem o zwrot przedmiotowego gruntu wystąpili spadkobiercy poprzednich właścicieli. Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r. po ponownym rozpoznaniu sprawy orzekł w punkcie I o zwrocie projektowanych działek nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 (wykazanych w dokumentacji geodezyjno-prawnej, zarejestrowanej w MODGiK w [...] pod nr [...]), położonych w [...] przy [...], stanowiących część wywłaszczonej nieruchomości o pow. [...] m2, wchodzących w obszar aktualnych działek nr [...] i nr [...] (obr. 22, ark. 4), uregulowanych w KW [...], będących własnością Gminy [...]. Organ odwoławczy podzielił w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, podkreślając, że zarzuty zawarte w odwołaniu Gminy nie wnoszą nic nowego do sprawy. Wojewoda stwierdził, że brak jest dokumentów świadczących jednoznacznie o stanie zagospodarowania przedmiotowego terenu zgodnym z celem wywłaszczenia, a znaczna większość zgromadzonych dowodów przesądza o zaistnieniu pozytywnej przesłanki do zwrotu nieruchomości. Skargę na decyzję organu drugiej instancji złożyła Gmina [...], wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie niepełnej i niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), poprzez uznanie projektowanych działek nr [...] i nr [...] za zbędne na cel wywłaszczenia i w konsekwencji ich zwrot na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 18 listopada 2015 r., II SA/Lu 219/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskutek niedokonania należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji wynika, że ustalając, czy opisana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia organy te oparły się na dowodach, takich jak: protokół z oględzin opisanej nieruchomości z [...] października 2008 r. i protokół z oględzin nieruchomości z [...] października 2014 r.; pisma Miejskiego Zespołu Żłobków w [...] i Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...], z których wynika, że w ich zasobach brak jest dokumentacji dotyczącej zagospodarowania terenu przy budynku żłobka; fotografie lotnicze z lat 1973 i 1976; mapa sytuacyjno-wysokościowa terenu z 1966 r.; protokoły z przesłuchania świadków; decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; dokument Inwentaryzacji Żłobka Rejonowego w [...] przy ul. [...] z [...] kwietnia 1978 r.; decyzja Wojewody [...] z [...] października 1999 r. przekazująca Gminie własność mienia należącego do Żłobka nr [...] w [...] oraz protokoły z oględzin nieruchomości z lat 2006 i 2007. Jak zasadnie podniosła skarżąca Gmina, dowody z oględzin nieruchomości z lat 2006, 2007, 2008 i 2014 w bardzo niewielkim stopniu mogą pomóc w ustaleniu zrealizowania na nieruchomości celu wywłaszczenia. Oczywistym jest bowiem, że stan zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, stwierdzony na dzień przeprowadzenia tych oględzin, w sposób istotny różnił się od stanu istniejącego w okresie funkcjonowania żłobka, co miało związek z realizacją ul. [...]. Oznacza to, że stwierdzony w powyższych protokołach stan nie jest miarodajny dla określenia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy może mieć natomiast pominięta przez organy okoliczność, potwierdzona w protokołach z oględzin nieruchomości przeprowadzonych [...] października 2002 r., [...] lipca 2007 r. i [...] października 2008 r., to jest istnienie pozostałości po piaskownicy stanowiącej element zaplecza rekreacyjno-parkowego żłobka. Nie budzi przy tym wątpliwości, że obecny stan zagospodarowania nieruchomości nie może mieć znaczenia dla oceny zasadności zwrotu wskazanej nieruchomości. Przyjmuje się bowiem, że wykorzystanie gruntu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu tej nieruchomości, skutkuje tym, że wygasa przysługujące jej byłemu właścicielowi bądź jego następcom prawnym ekspektatywa prawa żądania jej zwrotu. Zdaniem Sądu I instancji trafnie podniosła strona skarżąca, że znajdujące się w aktach sprawy dowody ze zdjęć lotniczych potwierdzają, że opisana wyżej nieruchomość stanowiła teren zielony, częściowo zadrzewiony, na którym istniało zaplecze rekreacyjno-parkowe żłobka. Organy administracji nie wyjaśniły należycie z jakich powodów odmówiono temu terenowi charakteru zaplecza rekreacyjno-parkowego. Należy przy tym podkreślić, iż żaden z organów nie wyjaśnił, jakie jest jego rozumienie tego pojęcia. To, że jak stwierdził organ odwoławczy, na nieruchomości tej istnieje "nieregularna roślinność" oraz brak widocznych alejek w żadnym razie nie przesądza, że brak było wspomnianego zaplecza rekreacyjno-parkowego na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Prawidłowo zwróciła uwagę strona skarżąca, że pominięty w istocie przez organy fragment zdjęcia w postaci elementu opisanego w decyzji jako "jaśniejszy kwadratowy obszar", biorąc pod uwagę treść powołanych wyżej protokołów oględzin nieruchomości z [...] października 2002 r., [...] lipca 2007 r. i [...] października 2008 r., należało uznać za piaskownicę bądź za klomb. Nie można przy tym uznać, jak uczyniły to organy obu instancji, że nawet ewentualny brak na gruncie urządzeń zabawowych dla dzieci, który zresztą z uwagi na trudności z ustaleniem zagospodarowania nieruchomości według stanu sprzed kilkudziesięciu lat, nie został wykazany, nie może być uznany za jedyny element przesądzający o funkcjonowaniu żłobka na zwracanej nieruchomości, zwłaszcza że nie budziło wątpliwości, że na nieruchomości tej istniała piaskownica (której pozostałości potwierdzono w czasie wspomnianych oględzin). Oceniając dowód w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej z 1966 r. organ odwoławczy stwierdził, że potwierdza ona istnienie ogrodzenia żłobka obejmującego teren zawnioskowany do zwrotu, które jak stwierdził, "nie jest jednolite", gdyż na tyłach budynku ogrodzenie tworzą fragmenty ogrodzeń sąsiednich nieruchomości. Jak zasadnie wskazała strona skarżąca, nawet gdyby istotnie część ogrodzenia powstała wskutek grodzenia sąsiednich nieruchomości, to nie zmienia to faktu istnienia ogrodzenia żłobka, którego realizacja niewątpliwie stanowiła wykonanie celu wywłaszczenia. Ponadto w świetle map znajdujących się w aktach sprawy bezspornym jest, że ogrodzenie wokół żłobka istniało jeszcze bezpośrednio przed rozpoczęciem realizacji inwestycji w postaci budowy ul. [...]. Okoliczność tę potwierdza również stanowiąca załącznik do wniosku o zwrot nieruchomości mapa z zaznaczonym ogrodzeniem, a także protokół z oględzin nieruchomości, przeprowadzonych [...] stycznia 2001 r., z którego wynika, że działka objęta wnioskiem o zwrot ogrodzona była częściowo murkiem z granitu, częściowo siatką drucianą. W ocenie Sądu I instancji, organy obydwu instancji w sposób dowolny oceniły przeprowadzone w sprawie dowody z przesłuchań świadków. Zeznania W. D. i M. Z. są niespójne. Świadkowie ci zeznali bowiem, że działki nr [...] i nr [...] nie były wykorzystywane na potrzeby żłobka, a jednocześnie zasłaniali się niepamięcią co do obiektu opisanego jako "jaśniejszy, kwadratowy obszar", który jak wyżej wskazano, najprawdopodobniej stanowił piaskownicę. Zeznania te pozostają nadto w sprzeczności z wnioskami wynikającymi z pozostałych przeprowadzonych dowodów odnoszących się do istnienia ogrodzenia żłobka. Podkreślenia wymaga, że jak wskazano wyżej istnienie ogrodzenia zostało stwierdzone w protokole z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2001 r., a także z mapy sytuacyjno - wysokościowej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] wynika, że ogrodzenie żłobka istniało. Niewątpliwym jest przy tym, że dowód z przesłuchania świadków W. D. i M. Z. organy uznały za niezwykle istotny dla stwierdzenia zbędności opisanej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Trafnie podniesiono również w skardze, że świadkowie K. J. i R. J. nie podważyli sporządzonej przez siebie Inwentaryzacji Budynku Żłobka Rejonowego w [...] przy ul. [...] z [...] kwietnia 1978 r., w której stwierdzono, że obiekt zlokalizowany na terenie działki przy ul. [...], składał się z wolno stojącego kompleksu budynków o złożonym układzie poziomym i budynków gospodarczych, pozostały zaś teren stanowił zaplecze rekreacyjno-parkowe z urządzeniami zabawowymi dla dzieci. Nadto istnienie fragmentów zaplecza rekreacyjno - parkowego w postaci pozostałości po prawdopodobnie piaskownicy, pomimo upływu ponad 50 lat od momentu wywłaszczenia i częściowej zmiany funkcji obiektu, zostało stwierdzone opisanymi wyżej dowodami, a nawet przez wnioskodawcę A. J. podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w siedzibie Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] marca 2007 r., co zostało udokumentowane protokołem podpisanym przez wszystkich obecnych. W opisanej wyżej inwentaryzacji żłobka znalazło się stwierdzenie, że poza kompleksem budynków i budynkami gospodarczymi "pozostały teren stanowi zaplecze rekreacyjno-parkowe z urządzeniami zabawowymi dla dzieci". Niewątpliwie wynika z tego, że cały niezabudowany teren żłobka pełnił funkcję takiego zaplecza. Teren żłobka został zaś określony w szczególności w powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] października 1999 r., z której wynika, że w skład mienia należącego do Żłobka nr [...] w [...] wchodziła nieruchomość gruntowa o pow. [...] m2 zabudowana budynkiem żłobka, budynkiem gospodarczym i innymi urządzeniami, położona w [...] przy ul. [...][...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, powstałe z podziału działki nr [...] o pow. [...] m2. Projektowane działki nr [...] i nr [...], których zwrot orzekł organ pierwszej instancji, wchodzą w skład wskazanych dawnych działek nr [...] i nr [...]. To zaś oznacza, że wbrew twierdzeniom organów obydwu instancji, zwracane nieruchomości stanowiące teren żłobka pełniły funkcję zaplecza rekreacyjno-parkowego z urządzeniami zabawowymi dla dzieci, a zatem zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Poza sporem jest też, że w toku rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2003 r., wnioskodawcy oświadczyli, że część wywłaszczonej nieruchomości, która współcześnie jest niezagospodarowana, wcześniej stanowiła plac zabaw dla dzieci. Sąd I instancji podzielił zatem stanowisko skarżącej Gminy, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie zostało uzasadnione stanowisko organów co do braku realizacji celu wywłaszczenia, zwłaszcza wobec dowodów potwierdzających istnienia zaplecza rekreacyjno-parkowego żłobka. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zdecydowana większość z dowodów świadczy o istnieniu takiego zaplecza wraz z urządzeniami zabawowymi dla dzieci. Co więcej, w trakcie postępowania organy nie kwestionowały tego, że żłobek winien posiadać teren pełniący funkcję zaplecza rekreacyjno-parkowego oraz oddzielającego zajmowaną przez ten obiekt nieruchomość od działek sąsiednich. Oczywistym jest bowiem, że teren taki konieczny jest dla prawidłowego funkcjonowania żłobka. Wskutek wadliwie dokonanej – niezgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organy administracji nieprawidłowo stwierdziły, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia. Opisane wyżej dowody świadczą, w ocenie Sądu I instancji, że wskazana nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, pod budowę żłobka dzielnicowego wraz z niezbędną do jego funkcjonowania infrastrukturą w postaci zaplecza rekreacyjno-parkowego. Tym samym organy administracji naruszyły również art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji będą zobowiązane dokonać wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w sposób odpowiadający wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 18 listopada 2015 r., II SA/Lu 219/15, wnieśli K. W. i M. W., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: 1. prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, a w szczególności art. 136 ust.3 w zw. z art.137 ust. 1 u.g.n. przez niesłuszne i bezkrytyczne uznanie, iż przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...], została w całości zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia; 2. przepisów postępowania, przez niewłaściwą ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów z dokumentów jak i ze świadków, świetle zasad art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.; 3. art. 183 § 2 ust. 4 p.p.s.a., jako że skład sędziowski był sprzeczny z przepisami prawa, gdyż 2-oje sędziów z tego składu, orzekało także negatywnie w innej sprawie dotyczącej nieruchomości przy ul. [...]w [...]. Skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Gminy [...], ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie w innym składzie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że to nie organy administracyjne obu instancji w sposób dowolny oceniły zgromadzony materiał dowodowy w niniejszej sprawie, lecz Sąd Administracyjny w Lublinie po kilkunastu latach trwania tej sprawy w sposób bezkrytyczny i nieobiektywny rozprawił się tak z dowodami z dokumentów jak i zeznaniami świadków. Czytając uzasadnienie wyroku odnosi się wrażenie, że to sędzia sprawozdawca reprezentuje Gminę [...] i powiela jej te same od lat bezpodstawne zarzuty, zawarte w skardze na decyzję Wojewody i Starosty [...]. Zdaniem pełnomocnika skarżących kasacyjnie "Istnieje eksponowana zasada prawna, że istniejące wątpliwości nie należy rozstrzygać na niekorzyść obywateli", a wątpliwości w tej sprawie dość istotne wynikają z dowodów z dokumentów. Następnie przedstawiona została przez pełnomocnika skarżących kasacyjnie własna ocena dowodów zgromadzonych w sprawie, z odwołaniami do oceny organów orzekających w sprawie, z konkluzją, że ocena organów była pełna i nie nosiła cech dowolności. Zdaniem pełnomocnika skarżących kasacyjnie "Nie bez znaczenia jest i to że w dwu odrębnych sprawach dotyczących tej samej nieruchomości orzekali negatywnie ci sami sędziowie z wyraźnym moim zdaniem pokrzywdzeniem słusznego interesu wnioskodawców dotyczy to sprawy niniejszej II SA/Lu 219/15 z dnia 18.XI.2015 i sprawy II SA/Lu 1079/14 z dnia 3 czerwca 2015 r." Uczestnicy postępowania W. D. i G. W., reprezentowani przez pełnomocników ustanowionych w ramach prawa pomocy, w odpowiedziach na skargę kasacyjną wnieśli o jej uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – w tej sprawie nie wystąpiły. Jako że nieważność postępowania sąd bierze pod uwagę z urzędu, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu nieważności postępowania, którego skarga kasacyjna upatruje w tym, że w sprawie prowadzonej pod sygnaturą II SA/Lu 1079/14 orzekało dwóch sędziów, którzy wydali wyrok w I instancji także w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie odwołują się przy tym do art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Żaden z tych przypadków nie miał miejsca w niniejszej sprawie. Przedmiotem sprawy rozpoznawanej pod sygnaturą II SA/Lu 1079/14 było odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (postępowanie umorzone przez organy administracji jako bezprzedmiotowe), a w niniejszej sprawie chodziło o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Oddalenie skargi w sprawie o odszkodowanie w żaden sposób nie przesądza o tym, że ci sami sędziowie nie mogli orzekać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie podlegali oni bowiem wyłączeniu z mocy ustawy, gdyż nie zachodzi tu żaden z przypadków wymienionych w art. 18 § 1 p.p.s.a. Skład sądu również nie był sprzeczny z przepisami (zob. art. 16 § 1 p.p.s.a.). W dalszej kolejności, kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna także nie ma usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady najpierw rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie do końca spełnia te wymagania. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) podnosi zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (których Sąd I instancji bezpośrednio nie stosował) bez jednoczesnego odwołania się do przepisów p.p.s.a., które stanowiły podstawę do uwzględnienia skargi. "Wskazane w skardze naruszenie prawa procesowego może obejmować zarówno przepisy regulujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, kształtujące tzw. normy odniesienia, jak i przepisy normujące postępowanie przed organami administracji publicznej, tworzące tzw. normy dopełnienia. W konsekwencji brak wyraźnego powiązania zarzutu odnoszącego się do tej drugiej grupy przepisów z zarzutem naruszenia prawa przez sąd administracyjny nie stanowi [jednak] przeszkody do tego, by sąd drugiej instancji samodzielnie zidentyfikował ten ostatni zarzut i rozpoznał go merytorycznie" (zob. wyrok NSA z 12.01.2012 r., I FSK 199/11, LEX nr 1120515). Zatem ostatecznie sformułowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony, gdyż wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego w tym aspekcie uzasadnienia, w ostateczności odpowiada prawu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskutek niedokonania należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z tym stwierdzeniem należy się zgodzić. Decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. w ogóle nie zawiera oceny materiału dowodowego odnośnie wykorzystania na cel wywłaszczenia działek nr [...] i [...]. Zawiera jedynie obszerny opis dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ocenę sporządzonej opinii geodezyjnej na okoliczność aktualnego oznaczenia i położenia dawnej nieruchomości, w szczególności zajęcia jej części pod drogę publiczną oraz ocenę prawną, że część zajęta pod pas drogowy nie podlega zwrotowi. W uzasadnieniu tej decyzji zawarto również stwierdzenie, że działki nr [...] i [...] znalazły się poza liniami rozgraniczającymi inwestycję drogową, a w związku z tym nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia (str. 8-9 decyzji). Decyzja ta nie zawiera jednak żadnej oceny zgromadzonych dowodów, na okoliczność wykorzystania działek podlegających zwrotowi. Z kolei decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r. powiela ten sam schemat i ocenia tylko jeden z dowodów powołanych w odwołaniu, mianowicie protokół inwentaryzacji budynku Żłobka Rejonowego w [...] z 1978 r. Poza tym Wojewoda uznał, że w zgromadzonym materiale dowodowym "brak jest dokumentów świadczących jednoznacznie o stanie zagospodarowania przedmiotowego terenu zgodnym z celem wywłaszczenia, a wręcz znaczna większość omówionych dowodów przesądza o zaistnieniu pozytywnej przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości" (str. 7 decyzji). Rzecz jednak w tym, że Wojewoda nie omówił i nie ocenił całokształtu zgromadzonych dowodów. A jak słusznie wywiódł Sąd I instancji "Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane, zgodnie z art. 80 k.p.a., w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu – stosownie do art. 7 k.p.a. – wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści" (wyrok Sądu Najwyższego z 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSN 1995/7/83). Z tego powodu stanowisko Sądu I instancji o naruszeniu przez organy art. 80 k.p.a. należy uznać za poprawne. Sąd ten poszedł jednak za daleko przesądzając, że "wskazana nieruchomość została w całości zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, pod budowę żłobka dzielnicowego wraz z niezbędną do jego funkcjonowania infrastrukturą w postaci zaplecza rekreacyjno-parkowego. Tym samym organy administracji naruszyły również art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n." (str. 6 wyroku). Oceny takiej może bowiem dokonać tylko właściwy organ administracji, a rolą sądu administracyjnego jest jedynie kontrola, czy ocena ta odpowiada regułom proceduralnym i przesłankom norm prawa materialnego. Za prawidłowe należy natomiast uznać wskazania, co do dalszego postępowania, sformułowane przez Sąd I instancji, który stwierdził, że "obowiązkiem organów będzie dokonanie wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w sposób odpowiadający wymogom przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy te ocenią (...) ponownie, czy biorąc pod uwagę przeprowadzone dotychczas dowody można było stwierdzić, że został na opisanej nieruchomości zrealizowany cel wywłaszczenia, mając na uwadze, że w razie potwierdzenia tej okoliczności, późniejsza ewentualna zmiana zagospodarowania działki, nie mogłaby niweczyć skutków realizacji tego celu." Dodać jedynie należy, że ocena ta powinna być dokonana na podstawie całego materiału dowodowego, z omówieniem wiarygodności i mocy dowodowej poszczególnych dowodów w ich całokształcie. W tej sytuacji odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy uznać za przedwczesne. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., do odstąpienia od zasądzania kosztów postępowania od skarżących (spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości – pkt 2 wyroku), którzy dochodzą jej zwrotu w sytuacji, gdy nie zostało wypłacone odszkodowanie za wywłaszczenie. O wynagrodzeniu pełnomocników uczestników postępowania, ustanowionych w ramach prawa pomocy, może orzec wyłącznie Sąd I instancji (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).