II SA/Go 367/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 sierpnia 2005 r. nr XXIX/179/05 w sprawie ustalenia liczby punktów oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy w dniu 25 sierpnia 2005 r. podjęła uchwałę nr XXIX/179/05 w sprawie ustalenia liczby punktów oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu na terenie Gminy, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 101, poz.1823 . Jako postawę prawną podjęcia powyższej uchwały Rada Miejska podała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm. – określanej dalej jako u.w.t.p.a.). W § 1 uchwały postanowiono, że dla Gminy ustala się 22 punkty sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Zgodnie natomiast z § 2 ustalono dla Gminy 10 punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. W § 3 uchwałodawca zabronił sprzedaży i podawania napojów alkoholowych: 1) w handlu obwoźnym, 2) w obiektach sportowych. Zgodnie z § 4 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy. Natomiast w § 5 uchwały stwierdzono, że straciła moc uchwała Nr XXIX/127/93 z dnia 13 lipca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów i zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. W § 6 stwierdzono natomiast, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi złożonej przez Prokuratora Rejonowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze tej Prokurator Rejonowy powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 53 § 3, art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( aktualny tekst jednolity - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżonemu aktowi zarzucił: – naruszenie art. 12 ust. 2 i 4 u.w.t.p.a. polegające na niewypełnieniu w całości delegacji ustawowej określonej w ust. 2 tego artykułu, poprzez zaniechanie określenia w treści uchwały zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy dostosowanych do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, w tym nie określenie odległości w jakiej mają znajdować się te punkty od miejsc chronionych (tj. placówek wychowawczo - oświatowych, miejsc kultu religijnego) oraz niewskazanie sposobu mierzenia tej odległości, co nie realizuje celów u.w.t.p.a. określonych w art. 1 i 2 wskazujących na konieczność podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, tworzenia warunków motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania, – naruszenie art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. poprzez niewskazanie go w podstawie prawnej do uchwały, a stanowiącego o możliwości regulowania przez radę gminy w drodze uchwały kwestii związanych ze stałym lub czasowym zakazem podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych nie wymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy ze względu na ich charakter, w sytuacji uchwalenia § 3 zaskarżonej uchwały zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w handlu obwoźnym i w obiektach sportowych, – naruszenie § 121 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U, Nr 100, poz. 908 – określanego dalej jako r.z.t.p.), poprzez zaniechanie powołania w podstawie prawnej uchwały przepisów art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g., w związku z podjęciem przez radę gminy aktu prawnego mającego charakter prawa miejscowego w formie uchwały na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w u.w.t.p.a. – naruszenie § 131 ust. 1 w zw. z § 143 r.z.t.p. poprzez niesporządzenie uzasadnienia uchwały przez organ stanowiący gminy. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę w całości, jednocześnie podając, że w terminie 30 dni zostanie przedłożony do uchwalenia Radzie Gminy projekt uchwały w sprawie ustalenia liczby punktów oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu na terenie gminy. Rada Gminy w dniu 25 maja 2016 r. podjęła uchwałę nr XVIII.106.2016 w sprawie ustalenia liczby punktów oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu na terenie gminy, w której m.in. stwierdzono, iż traci moc zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała ( § 7 ). Uchwała z dnia 25 maja 2016 r. została opublikowana w dniu 9 czerwca 2016r. w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2016 r. pod poz. 1237. Przy czym zgodnie z § 9 tej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od jej opublikowania w powołanym dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. , poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W świetle przytoczonych przepisów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły więc negatywne przesłanki przewidziane w art. 58 § 1 pkt 1, 2 i 5 p.p.s.a., które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi. Przed przystąpieniem do tej oceny należy w pierwszej kolejności stwierdzić, iż bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie miało podjecie przez Radę Gminy w dniu 25 maja 2016 r. uchwały nr XVIII.106.2016 w sprawie ustalenia liczby punktów oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu na terenie gminy, w której m.in. stwierdzono, iż traci moc zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała. Należy bowiem zwrócić uwagę, że uchylenie lub zmiana zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Takie stanowisko wyraził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., W 5/94 (OTK 1994/2/44). Ponadto w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r., K 10/93 (OTK 1994/1/7) Trybunał podkreślił, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę ( por. wyroki NSA : z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10 oraz z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/10). Na skutek uchylenia bądź zmiany treści uchwały, przepisy aktu prawa miejscowego tracą moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego, natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały (w całości, bądź w części) wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała niewątpliwie mogła mieć zastosowanie do sytuacji mających miejsce przed utratą jej mocy zgodnie z treścią § 7 uchwały z dnia 25 maja 2016 r. Ponadto na dzień wyrokowania z uwagi na treść § 9 uchwały z dnia 25 maja 2016 r. i datę jej publikacji, zaskarżona uchwała pozostawała w obrocie prawnym. Zatem nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały są przepisy art. 12 ust. 1 , 2 i 4 u.w.t.p.a. w myśl, których rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ( ust. 3 ), przy czym liczba punktów sprzedaży oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych ( ust. 4 ). Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia u.w.t.p.a. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu tej ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z jej preambuły, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu oraz z art. 1-2 ustawy ( por. L Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły). Podkreślenia też wymaga, iż swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów u.w.t.p.a. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on sprzeczny z ustawą ( por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 337/09 ). Mając na uwadze powyższe ogólne wskazania należy przede wszystkim zauważyć, iż Rada Gminy – mimo powołania w tytule zaskarżonej uchwały, iż reguluje ona zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu – nie zawarła w treści uchwały żadnych postanowień w tym zakresie, a tym samym nie zrealizowała w pełni delegacji do wydania aktu prawa miejscowego, wynikającej z art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a., nie realizując tym samym – jak słusznie zauważył skarżący Prokurator – celów ustawy. Ponadto uchwała nie zawiera uzasadnienia. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadniania aktów prawa miejscowego nie tylko ze względu na § 131 w zw. z § 143 r.z.t.p., ale też dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. W demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) .Eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa należy do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych i właśnie dlatego sądy te mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie ( por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, LEX nr 453765; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, G.Wierciński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz, Oficyna 2009, t. 1 do § 131 r.w.t.p. ). Szczególnie doniosłe znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t.p.a. Brak uzasadnienia projektu uchwały, zaliczonej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego , stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające sądowi ocenę jej legalności. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności ( por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10 ). Sąd nie podziela natomiast stanowiska Prokuratora, iż podanie niepełnej podstawy prawnej może stanowić podstawę do stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z tego powodu. Jedynie bowiem istotne naruszenia prawa, skutkują nieważnością uchwały, a zalicza się do tego naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. Z. Kmieciak. Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną. Samorząd Terytorialny, nr 6 z 1994 r.; wyrok 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. , sygn. akt OSA 1/99; wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 843/12, wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13 ). Nie zmieniało to jednak generalnej oceny Sądu o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w tym również w odniesieniu do postanowień zawartych w § 3. W przepisie tym uchwałodawca zabronił sprzedaży i podawania napojów alkoholowych: 1) w handlu obwoźnym, 2) w obiektach sportowych. W odniesieniu do zakazu podawania alkoholu w handlu obwoźnym należy zwrócić uwagę, iż regulacja ta nie dotyczy "zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych", do czego upoważnia art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. Uchwała rady gminy, wydana na podstawie powyższego upoważnienia nie może określać rodzajów lokali, w jakich możliwe jest prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, gdyż takie uregulowanie wykracza poza zakres tego upoważnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1200/12). Podobnie uznać należy, że wspomniany wyżej przepis kompetencyjny nie upoważnia rady gminy do ustalenia, że sprzedaż napojów alkoholowych nie może być prowadzona w handlu obwoźnym ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2144/15, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 383/13 ). Nie uprawnia również tego przepis art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. stanowiący, iż w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Odnosi się on bowiem do miejsc, obiektów i obszarów, a nie określonego sposobu (formy) prowadzonej działalności. Również wprowadzenie zakazu sprzedaży i podawania alkoholu w obiektach sportowych nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej . Pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży", określanej w art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej ( por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 497/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013r., sygn. akt III SA/GI 354/13, Lex nr 1343396). Wprowadzenia zakazów sprzedaży alkoholu we wskazanych obiektach bądź na określonych obszarach nie mieści się w pojęciu "zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych", o których mowa w art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. W art. 14 ust. 1 - 5 u.w.t.p.a. wprawdzie ustawodawca określił miejsca w których sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych jest zabronione, są to tzw. miejsca chronione. Katalog takich miejsc jest zbiorem zamkniętym, co oznacza że na podstawie art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. rada nie może dokonywać jego rozszerzenia. Również przepis art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a zawiera regulacje , które zezwalają, by rada gminy w innych niewymienionych w art. 14 ust. 1-5 u.w.t.p.a. miejscach, obiektach lub określonych obszarach gminy wprowadziła czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych ze względu na charakter tych miejsc i obszarów. Ustalenie tych miejsc i obszarów nie może być jednak dowolne, gdyż wymagane jest ustalenie szczególnego ich charakteru. Powszechnie obowiązujące zakazy ustawowe, wymienione w art. 14 ust. 1-5 u.w.t.p.a. mogą być uzupełnione zakazami lokalnymi, wprowadzonymi przez gminy na ich terenach. Tylko ustawodawca, posługując się nazwami ogólnymi, może formułować normy generalne, odnoszące się do niezindywidualizownej grupy odbiorców. Działająca na mocy upoważnienia ustawowego gmina, stanowiąc przepisy lokalne, w których ustanawia się dodatkowe zakazy, powinna używać nazw zindywidualizowanych (jednostkowych bądź grupowych), pozwalających odróżnić je – także ze względu na ich charakter – od innych podobnych miejsc, obiektów i obszarów ( por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 236/06 ). Nie wszystkie zatem targowiska, plaże, kąpieliska i chodniki, czy też obiekty sportowe mogą być traktowane jako obiekty o szczególnym charakterze. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 kwietnia 1997 r., sygn. akt III RN 11/97 (Lex nr 3007), że na podstawie art. 14 ust. 1 u.w.t.p.a. wprowadzony został (ex lege) powszechnie obowiązujący zakaz prawny dotyczący sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w odniesieniu do ściśle określonych kategorii miejsc, obiektów lub obszarów, które zostały określone enumeratywnie w ustawie poprzez użycie sformułowań językowych pozwalających na ich odróżnienie od ogółu pozostałych miejsc, obiektów lub obszarów publicznych. W tej sytuacji redakcja art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. wskazuje, że upoważnienie rady gminnej do wprowadzenia stosownych zakazów służyć ma nie generalizacji, ale jedynie poszerzeniu zakresu stosowania tego typu zakazów także na inne miejsca, obiekty lub obszary, nie objęte wyliczeniem określonym w art. 14 ust. 1 u.w.t.p.a. i to wyłącznie o tyle, o ile okaże się to uzasadnione ze względu na ich charakter. Przepisy gminne wydawane na podstawie art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. w celu wskazania miejsc, obiektów lub określonych obszarów gminy, na które rozciągać się ma obowiązywanie czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, nie mogą posługiwać się sformułowaniami pełniącymi funkcję semantyczną tzw. nazw ogólnych i generalnych zarazem (jak np. ulice, place, parki, skwery, obiekty sportowe, obiekty rekreacyjne, sklepy, place zabaw, wnętrza blokowe, klatki schodowe, cmentarze), którym przyporządkowany jest ogół desygnatów danego rodzaju, bez możliwości ich indywidualizacji i uwzględnienia ich charakteru. Przepisy wydawane na podstawie art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. w celu wskazania innych aniżeli wymienione w art. 14 ust. 1 - 5 t u.w.t.p.a. miejsc, obiektów, punktów lub obszarów, w odniesieniu do których dodatkowo wprowadza się (czasowy lub stały) zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, powinny się posługiwać takimi zwrotami językowymi, które pełnią funkcje semantyczne nazw jednostkowych lub grupowych określonych miejsc, obiektów lub obszarów i zarazem pozwalają je indywidualizować i odróżniać (także ze względu na ich charakter) od innych tego samego rodzaju miejsc, obiektów lub obszarów publicznych na terenie gminy ( por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Go 765/15 ). Mając na uwadze powyższe istotne naruszenia przepisów oraz całkowitą dezintegrację zaskarżonego aktu, pomimo nieuwzględnienia w całości argumentacji skarżącego Prokuratora Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przy czym zaznaczyć należy, iż zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego zgodnie z art. 94 ust.1 u.s.g. podlegała stwierdzeniu nieważności mimo upływu jednego roku od daty jej podjęcia.