VII SA/Wa 1877/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant referent Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania oddala skargę Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. ([...]), na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. Nr 1409 ze zm.), art. 104 kpa oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 j.t., ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2002r. [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...], ze zm.) – wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania stacji kontroli pojazdów z biurem na sklep spożywczy (w części) przy ul. M. w W. (dz. nr [...] obr. [...]) Organ wskazał, że 3 kwietnia 2015 r. inwestor dokonał ww. zgłoszenia. Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. organ nałożył obowiązek uzupełnienia braków poprzez przedłożenie: bilansu miejsc postojowych dla całego budynku, rysunków technicznych dot. dotychczasowego sposobu użytkowania i zamierzonego (z dokładnym określeniem i zaznaczeniem jakiej części podlega zmiana), zaprojektowania miejsca gromadzenia odpadów stałych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z podaniem na szkicu odległości śmietnika do granic z sąsiednimi działkami. Dalej organ podał, że w terminie uzupełnino braki tylko częściowo (data uzupełnienia 6 maja 2015 r.), gdyż złożono zaświadczenie o zgodności z miejscowym planem, podającym wskaźnik miejsc parkingowych - 30 m.p./1000m.kw. powierzchni użytkowej biur, handlu i innych usług. Decyzją nr [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie stacji kontroli pojazdów z częścią biurowo-socjalną (pow. użytkowa 568,6 m2). Wszelkie nowe inwestycje i zamierzenia budowlane muszą być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla H. – W. (uchwała nr [...] Rady Gminy W. z [...].11.1994 r.). Inwestor nie przedstawił bilansu miejsc postojowych. Podał jedynie ilość istniejących miejsc bez odniesienia do powierzchni użytkowej obiektu. Organ wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu zgłoszenia obowiązany był ustalić zgodność zamierzenia z przepisami, w tym miejscowym planem. Na podstawie danych organu, tj. m.in. decyzji nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie oraz podanych przez inwestora ilości miejsc (5 szt.), można domniemywać, że zmiana nie jest zgodna z § 9 ust. 2 pkt. 4 cyt. planu, gdyż dla budynku należy przewidzieć min 18 miejsc postojowych na terenie własnym, a inwestor informuje, że posiada 5 miejsc. Nie wiadomo, czy 5 miejsc jest przewidziane dla powierzchni, której dotyczy zmiana sposobu użytkowania, czy dla całego obiektu. Pozwolenie na użytkowanie było wydane w 2002 r. i aby ustalić stan na dzień zgłoszenia należało przedstawić bilans, na podstawie art. 71 ust. 3 Prawo budowlane. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2015 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 82 ust. 3 Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania K. M. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielając stanowisko sądów administracyjnych o braku możliwości wniesienia sprzeciwu po upływie 30 dni od zgłoszenia stwierdził, że w tej sprawie nie ma możliwości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jak i wniesienia sprzeciwu z innej przesłanki niż wskazana przez organ I instancji, ponieważ sprzeciw byłby nowym sprzeciwem wniesionym po upływie ustawowego terminu. Zasadnym jest zatem przeanalizowanie sprawy co do możliwości wniesienia sprzeciwu z art. 71 ust. 3 cyt. ustawy, czy też ewentualnego uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, co w istocie uprawniałoby inwestora do wykonywania robót objętych zgłoszeniem Dalej przytoczył art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego podnosząc, że wobec braków w dokumentacji, organ I instancji zasadnie nałożył obowiązek ich uzupełnienia. Zgłaszający nie przedłożył jednak bilansu miejsc postojowych dla całego budynku, tym samym nie wypełnił ww. obowiązku. Zgłaszający wskazywał jedynie, że na działce znajduje się obecnie 5 miejsc postojowych, nie precyzując, czy są one przeznaczone dla całego obiektu, czy tylko dla części budynku, której dotyczy zmiana sposobu użytkowania. Brak bilansu miejsc postojowych dla całego budynku uniemożliwia zbadanie zgodności planowanej inwestycji z § 9 ust. 2 pkt 4 planu. Ponadto, zgłaszający nie zwymiarował na szkicu sytuacyjnym, odległości śmietnika od granic z sąsiednimi działkami, czym nie wypełnił obowiązku. Nie wypełnił zatem obowiązków określonych w pkt 1 i 3 postanowienia z [...] kwietnia 2015 r. W takim przypadku, zgodnie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego organ ma obowiązek wnieść sprzeciw. Skargę na powyższą decyję złożył K. M. zarzucając rażące naruszenie: 1. art. 71 ust 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na: a) utrzymaniu w mocy decyzji o sprzeciwie z uwagi na rzekome nieprzedłożenie bilansu miejsc postojowych i niezwymiarowaniu śmietnika, w sytuacji gdy art. 71 ust 2 Prawa budowlanego zawierający wyczerpujące wyliczenie dokumentów jakie należy dołączyć do zgłoszenia, nie przewiduje obowiązku dołączenia do zgłoszenia wskazanych wyżej dokumentów; b) utrzymaniu w mocy decyzji o sprzeciwie z uwagi na rzekome nieuzupełnienie dokumentów w sytuacji, gdy wszystkie wymagane postanowieniem organu I instancji dokumenty, w tym bilans miejsc postojowych i lokalizację śmietnika (mimo braku podstaw prawnych do zażądania takowych dokumentów) uzupełniono poprzez oznaczenie ich na projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę i poprzez wskazanie, że rzeczona ilość i lokalizacja (zwymiarowanie) jest zgodna z tymże projektem, zatem ilość i lokalizacja zarówno miejsc postojowych jak i śmietnika jest znana organowi z urzędu (art. 77 § 4 kpa); c) powoływaniu się na bilans miejsc postojowych dla całego budynku, w sytuacji gdy żądanie strony (zgłoszenie) dotyczyło jego niewielkiej części co stanowi działanie., sprzeczne z art. 61 § 1 i 63 §, 2 Kpa (niezgodne z wnioskiem, zgłoszeniem); d) utrzymaniu w mocy decyzji o sprzeciwie w sytuacji, gdy jak wynika z akt sprawy, w tym z ekspertyzy technicznej inż. H. K., warunki określone w art. 71 ust 1 pkt 2 nie ulegają zmianie, a przeznaczenie części parteru na sklep spożywczy nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo użytkowania całego obiektu co implikuje, że w istocie nie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania w myśl tegoż przepisu, a zgłoszenie miało na celu jedynie potwierdzenie tegoż stanowiska przez właściwy organ; 2. art. 7, 11, 15, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wyjaśnienie i nierozważenie w uzasadnieniu decyzji okoliczności sprawy, nierozpatrzenie wyczerpująco materiału dowodowego oraz dowolną ocenę materiału, a polegające w szczególności na: a) niewłaściwym przyjęciu, że nieuzupełniono braków w sytuacji gdy wszystkie dokumenty uzupełniono, w tym co do miejsc postojowych i śmietnika wskazano ich ilość i lokalizację na projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, informując, że ilość i lokalizacja jest zgodna z projektem zatwierdzonym przez poprzednika prawnego organu, który w niniejszej sprawie wniósł sprzeciw, zatem ilość i lokalizacja miejsc postojowych jak i śmietnika jest znana organowi z urzędu (art. 77 § 4 Kpa); b) niewłaściwym przyjęciu, że można zażądać bilansu miejsc postojowych i zwymiarowania śmietnika w trybie art. 71 ust 2 Prawa budowlanego z 1994r.; c) niewłaściwym przyjęciu, że mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania; d) nieodniesieniu się w ogóle do zarzutów odwołania, w tym do domniemywanej przez organ I instancji niezgodności zgłoszenia z ustaleniami planu miejscowego, e) utrzymanie w mocy decyzji, gdy w stanie sprawy nie było ku temu podstaw. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie, decyzji organu II i I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że bezpodstawne było zażądanie bilansu dla całego budynku oraz lokalizacji śmietnika, mimo że art. 71 ust 2 nie wymaga załączania do zgłoszenia takowych dokumentów. Jak bowiem wskazał WSA w Szczecinie w wyroku z 16.02.2011r., syg. II SA/Sz 914/10: mając na uwadze treść art 71 ust. 2 stwierdzić należy, iż wyliczenie w nim zawarte, dotyczące rodzajów dokumentów podlegających uzupełnieniu, jest wyczerpujące. W odpowiedzi na postanowienie z 17.04.2015r. i w terminie przekazano do organu wymagane dokumenty i wyjaśnienia, także bilans miejsc postojowych oraz lokalizację śmietnika poprzez przedstawienie ilości i lokalizację tych miejsc na projekcie zagospodarowania terenu oraz wyjaśniono, że na działce znajduje się 5 miejsc postojowych. Nadto wskazano, że budynek jest legalnie użytkowany, a zamierzenie dotyczy tylko jego niewielkiej części. Jeśli organ miał wątpliwości co do tych dokumentów powinien wezwać zgłaszającego w tym zakresie (art. 50 Kpa). Dalej podkreślił, że projekt zagospodarowania stanowi załącznik do decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...].11.2000r., o pozwoleniu na budowę. Zatem ilość i lokalizacja miejsc postojowych i śmietnika była znana organowi z urzędu (art. 77 § 4 Kpa). Dodał następnie, że żądanie (zgłoszenie) strony stosownie do art. 61 § 1 i 63 § 2 kpa wszczyna postępowanie, a organ jest nim związany. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania dotyczy zaś jedynie niewielkiej części obiektu. Postępowanie w tej sprawie opiera się na zasadzie skargowości (niezbędne jest zgłoszenie), a owe zgłoszenie wyznaczyło granice postępowania. Tymczasem organ zażądał bilansu miejsc postojowych dla całego budynku, czyli zadziałał niezgodnie z żądaniem strony i wykraczając poza to żądanie, nie mając ku temu podstaw prawnych. Zdaniem skarżącego przeróbka lub przeznaczenie pomieszczeń na inne cele, wskutek nowelizacji ww. ustawy uchylającej z dniem 26.09.2005r. pkt. 1 ww. art. 71 ust 1 Prawa budowlanego, przestała być kwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania. Obecnie pozostaje jedynie art. 71 ust 1 pkt. 2, przy czym co do zastosowania tegoż przepisu w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że "nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie relewantna« ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi. związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego» zmienionego sposobu użytkowania" (tak: Niewiadomski w: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006; wyroki: NSA z 13.05.2014r., syg. II OSK 1532/13; WSA w Warszawie z 20.09.2010r., syg. VII SA/Wa 1335/10; WSA w Lublinie z 18.10.2012r., syg. II SA/Lu 695/12; WSA w Gorzowie Wlkp z 08.08.2013r., syg. II SA/Go 439/13). * Tymczasem jak wynika z akt, w tym z ekspertyzy technicznej inż. Henryka Kamińskiego, warunki bezp. pożar., BHP, hig.-sanit. i ochr, środ. nie ulegają zmianie, a "przeznaczenie części poziomu parteru na sklep spożywczy nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo użytkowania całego obiektu". Planowane jest jedynie odświeżenie i pomalowanie ścian, uzupełnienie i wyrównanie posadzki, co mieści się w zakresie bieżącej konserwacji i remontu tej części obiektu. Zainstalowanie zaś drzwi wejściowych od ul. M. w miejscu istniejącej witryny bez ingerencji w szerokość i wysokość istniejących otworów jest zwykłym używaniem rzeczy niestanowiącym robót budowlanych. Wedłu skarżącego nie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania w myśl art. 71 ust 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, a skoro właściciel dokonał zgłoszenia dla potwierdzenia tego stanowiska przez organ, nie było podstaw do wniesienia sprzeciwu. Z powyższym zarzutem łączy się zarzut naruszenia art. art. 7, 11, 15, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy wobec niedokładnego wyjaśnienia i nierozważenia wszystkich okoliczności sprawy, nierozpatrzenia wyczerpującego całego materiału dowodowego oraz dowolnej ocenie materiału dowodowego. Niewłaściwie bowiem przyjęto, że można żądać bilansu miejsc postojowych i zwymiarowania śmietnika mimo, iż wszelkie dokumenty uzupełniono, a ilość i lokalizacja miejsc postojowych i śmietnika była znana organowi z urzędu (art. 77 § 4 Kpa). Niesłusznie również przyjęto poprzez wniesienie sprzeciwu, że mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania. Niemniej, nawet w razie przyjęcia, że zamierzenie stanowi zmianę sposobu użytkowania, zgłaszający przedstawiłwymagane dkumenty (chociaż organ nie miał umocowania prawnego do ich zażądania), zgodne zarówno z wzizt i ustaleniami planu. Organ II instancji nie odniósł się do niesłusznie zarzucanej niezgodności zgłoszenia z ustaleniami planu miejscowego. W związku ze zmianą przeznaczenia części obiektu (73,81 m2) nie dokonuje się bowiem zmiany zagospodarowania terenu ani rozbudowy czy nadbudowy obiektu. Zgodność zaś zabudowy z warunkami zabudowy (z decyzją Burmistrza Gminy W. z [...].05.2000r., nr [...]) i pozwoleniem na budowę została przesądzona decyzją z [...].07.2002r. o pozwoleniu na użytkowanie, a następnie potwierdzona przez PINB dla [...] decyzjami z [...].01.2015r., nr [...] i z [...].03.2015r., nr [...]. Wszystkie ww. decyzje załączono do odwołania. Skarżący wskazał, że w ustawie Prawo budowlane brak jest przepisów, w tym i techniczno budowlanych, które w sposób obligatoryjny normowałyby sposób urządzenia i liczbę miejsc postojowych przy nowowznoszonych czy rozbudowywanych obiektach. Za obowiązujące należy zatem traktować ustalenia zawarte w warunkach zabudowy (tak NSA w wyroku z 07.09.2012r., syg. II OSK 864/11 i podobnie w wyroku z 20.10.201 lr., syg. II OSK 719/11). W ramach inwestycji zachowano wymóg ww. decyzji o wzizt co do ilości miejsc parkingowych min. 4 szt. na 1 stanowisko kontrolne (na działce znajduje się bowiem 5 miejsc postojowych, a zaprojektowano i wykonano 1 stanowisko kontrolne, tj. jednostanowiskową podstawową stację kontroli pojazdów). Wskazane 5 miejsc, spełnia wiec wymogi w tym zakresie, a przeciwne stanowisko naruszałoby zasadę trwałości decyzji ostatecznej wyrażoną w art. 16 kpa i zasadę legalności (art. 6 kpa) oraz zaufania obywateli do państwa (art. 8 kpa). Dokonując zmiany w zakresie przeznaczenia niewielkiej części obiektu, względnie dokonując jedynie przebudowy, czy remontu właściciel mimo powołanych decyzji nie musiał zapewnić za każdym razem liczby miejsc postojowych adekwatnych do zmian w zakresie planowania przestrzennego, zaistniałych po dopuszczeniu do użytkowania obiektu. Tak bowiem rozumując, jeśli plan miejscowy przewiduje np. 30 mp./1000m2 pow., dokonując zmian li tylko np. w 50m2, właściciel musiał zapewnić 30 mp. Dokonując kolejnej zmiany, należałoby zapewnić kolejne 30 mp, niezależnie od zakresu i wielkości zmiany. W efekcie np. 10 takowych zamierzeń doprowadziłoby do konieczności zapewnienia absurdalnej ilości 300 mp. Skarżący wskazał, że § 3 pkt. 1 miejscowego planu przewiduje, że celem regulacji jest przywrócenie zgodności ustaleń planu z wcześniej wydanymi ostatecznymi decyzjami administracyjnymi dotyczącymi podziałów nieruchomości, ze szczególnym uwzględnieniem uprawnień właściciela do korzystania z nieruchomości zgodnie z jego wolą. Ogranicza to zastosowanie planu do powołanego zakresu i w efekcie pozwala przyjąć, że plan nie dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektów gdy nie ulega zmianie zagospodarowanie terenu ani wielkość obiektu dopuszczonego do użytkowania. Inna interpretacja stanowiłaby nadmierne ograniczenie prawa własności jak wskazał NSA w wyroku z 13.05.2014r., syg. II OSK 1532/13. Nadmiernym natomiast ograniczeniem prawa własności i co za tym idzie naruszającym konstytucyjną zasadę proporcjonalności, byłoby przyjęcie, ze nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu w art 71 ust 1 Prawa budowlanego, gdy zmiana ta nie stwarza żadnego zagrożenia wartości chronionych Prawem budowlanym. Dokonując wykładni art 71 ust 1 Prawa budowlanego należy zatem wyważyć interesy związane z ochroną wartości wskazanych w art 5 ust 1 Prawa budowlanego z interesem właściciela obiektu budowlanego. Wyważenie to jest szczególnie konieczne w sprawach, w których nie można uznać. iż zmiana sposobu użytkowania w sposób oczywisty może zagrażać wartościom chronionym przez Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego, za brakiem podstaw do wniesienia sprzeciwu przemawia także słuszny interes właściciela i nie naruszanie interesów osób trzecich w myśl art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego z 1994r, a wydając decyzję, organ powinien mieć wzgląd na zasadę z art. 7 kpa, wymagającą uwzględnienia słusznego interesu właściciela, w tym wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego. Zapis § 9 ust 4 pkt 4 ww. planu należy wieć interpretować z zachowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności. W przypadku gdy zmiana dotyczy części obiektu, należy proporcjonalnie zapewnić liczbę miejsc parkingowych w stosunku do wielkości zmienianej powierzchni. Skoro zmianie podlega jedynie 73,81 m2, a wskaźnik wynosi 30mp/1000m2 pow., to należy zapewnić 2,21 miejsca (w zaokrągleniu 2, ew. 3 miejsca). Jak wynika zaś z uzupełnienia zgłoszenia, na działce znajduje się obecnie 5 miejsc, co spełnia wymagania ww. planu. Na koniec skarżący powdniósł, że organ nie odniósł się w ogóle do zarzutów odwołania (czym naruszył art. 15, 11, 7 i 77 oraz 107 § 3 kpa) oraz z naruszeniem art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymał w mocy decyzję, gdy w nie było ku temu podstaw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodzić się należy przywołanym w skardze stanowiskiem - ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie - odnośnie zastosowania art. 71 ust 1 pkt. 2 Prawa budowlanego wskazującym, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi. związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania (tak: Niewiadomski w: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006; wyroki: NSA z 13.05.2014r., syg. II OSK 1532/13; WSA w Warszawie z 20.09.2010r., syg. VII SA/Wa 1335/10; WSA w Lublinie z 18.10.2012r., syg. II SA/Lu 695/12; WSA w Gorzowie Wlkp z 08.08.2013r., syg. II SA/Go 439/13). * Niemniej, w ocenie Sądu, w przypadku zmiany funkcji obiektu konieczne jest przedsięwzięcie czynności z art. 71 Prawa budowlanego. Wskazać bowiem należy, że art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje, jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Określenie "w szczególności", oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje zmian zostały podane tylko przykładowo. Podkreślić przy tym trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA/Kr 337/96, "Przegląd Gospodarczy" 1997, nr 7, s. 39, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2144/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl. Skoro nawet zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, bez zmiany jego funkcji, może spowodować zmianę wymagającą zgłoszenia, to tym bardziej zmiana funkcji powoduje konieczność podjęcia czynności z art. 71 Prawa budowlanego. Inne rozumienie omawianego przepisu pozbawiałoby sensu przepisy wymagające od inwestora dostarczenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet gdyby nie zmieniono warunków przeciwpożarowych czy obciążeń sanitarno epidemiologicznych, a doszłoby do zmiany funkcji, wbrew ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można byłoby uznać, że zmiana taka jest z nim zgodna. Dlatego ponownie podkreślić trzeba, że nie tylko enumeratywnie wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego elementy przesądzają o tym, czy zgłoszenie jest konieczne, czy też nie, gdyż przepis ma charakter otwarty. W niniejszej sprawie – co wymaga podkreślenia – zamiarem objęta jest zmiana części przedmiotowego obiektu, użytkowanej dotychczas jako biuro, na sklep z artykułami spożywczymi, co ewidentnie zmieni funkcję i zintensyfikuje sposób użytkowania obiektu. Niezasadnie również wywodził skarżący, że art. 71 ust 2 Prawa budowlanego nie przewiduje obowiązku dołączenia do zgłoszenia wskazanych wyżej dokumentów. Skoro bowiem ustawodawca nałożył w art. 71 ust. 2 pkt 4 na inwestora obowiązek dołączenia do zgłoszenia zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z planem miejscowym, a plan ten - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – przewiduje określony wskaźnik miejsc postojowych na terenie lokalizacji własnej tj. 30 m.p./1000 m2 powierzchni użytkowej biur, handlu i innych usług (§ 9 ust. 2 pkt 4 cyt. planu), to oczywiste jest, że dopiero po przedłożeniu bilansu miejsc postojowych, ujętych w stosunku do całej powierzchni obiektu, organ będzie mógł ustalić, czy zachodzi zgodność z planem w tym zakresie. Nawet wskazywane w skardze zachowanie wymogu zawartego w decyzji o warunkach zabudowy co do ilości miejsc parkingowych min. 4 szt. na 1 stanowisko kontrolne (na działce jest 5 miejsc postojowych, a wykonano 1 stanowisko kontrolne), wskazuje na spełnienie warunków tylko co do części obiektu, bez części, której zmiana sposobu użytkowania dotyczy, to jest sklepu z artykułami spożywczymi. Niezrozumiałe są natomiast wywody skargi odnośnie § 3 pkt. 1 miejscowego planu, skoro – jak sam skarżący zauważa – jej celem jest przywrócenie zgodności ustaleń planu z wcześniej wydanymi ostatecznymi decyzjami administracyjnymi dotyczącymi – wyłącznie - podziałów nieruchomości. W świetle przedstawionej na wstępie argumentacji odnośnie wymogu dokonania zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania w przypadku zmiany funkcji obiektu, bez wpływu na wynik sprawy pozostawało stanowisko przedstawione w ekspertycie techhnicznej, na które powoływał się skarżący. Wobec rozważań organu odwoławczego odnośnie terminu do wniesienia sprzeciwu, wskazać trzeba, że termin, o jakim mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, został w niniejszej sprawie zachowany. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się brak tożsamości pomiędzy "wniesieniem" a "doręczeniem" sprzeciwu. Z treści ww. przepisu wprost wynika, że zgłoszenie powinno być organowi "doręczone", a sprzeciw "wniesiony". Z tego względu nie można nakładać na podmiot zobowiązany innych obowiązków, czy też przypisywać innych uprawnień, niż te, które wynikają z treści normy prawnej (por. wyroki NSA: z 13 września 2011 r., II OSK 1326/10; z 12 lipca 2011 r., II OSK 1167/10; z 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08). Doręczenie stronie sprzeciwu ma jedynie skutek procesowy, uprawniający w stosownym terminie do wniesienia środka odwoławczego. Dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest bowiem wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (por. wyroku NSA: z 21 kwietnia 2009 r., II OSK 574/08; z 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06). Z zestawienia dat doręczenia zgłoszenia, wydania postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia (z 17 kwietnia 2015r. doręczonego 29 kwietnia 2015r.) oraz wydania decyzji o sprzeciwie ([...] maja 2015r.) wynika, że termin ten został zachowany. W konsekwencji na uwzględnienie na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi wymienionych przepisów postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.