II SA/Rz 1685/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- II SA/Rz 1685/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził podział działek nr 159/9 i 159/13 położonych w miejscowości [...], stanowiących własność [...]. W dniu 7 maja 2010 r. MW skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] za pośrednictwem Wójta Gminy [...] pismo zatytułowane "skarga", kwestionujące ww. decyzję. Pismo to zostało zakwalifikowane jako skarga na działalność Wójta i przekazane do rozpatrzenia Radzie Gminy [...], zaś Rada ta uznała ww. pismo za wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną na wstępie decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r. W dalszej kolejności MW skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w rozpoznaniu jej odwołania. Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r. II SAB/Rz 64/11 WSA w Rzeszowie uwzględnił tę skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniesionego odwołania. Sąd podkreślił, że bezczynność Kolegium jest następstwem nie działania organu w sytuacji, gdy skarżąca żądała podjęcia określonych czynności procesowych. W ocenie Sądu inną rzeczą jest natomiast, czy takie żądanie jest zasadne, ale o tym winno rozstrzygnąć Kolegium w sposób prawem przewidziany. Zdaniem Sądu nie było takim działaniem pismo skierowane do skarżącej z dnia 18 lipca 2011 r., gdyż nie załatwia ono wniosku MW. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jednakże została ona oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2014 r. I OSK 280/14. W ocenie NSA, Sąd I instancji wyjaśnił, że pismo skarżącej z dnia 7 maja 2010 r. nazwane skargą ma charakter odwoławczy i nie nosi cech skargi powszechnej na działalność Wójta Gminy [...]. Z treści tego pisma wynika wyraźnie i jednoznacznie, że skarżąca kwestionuje decyzję tego organu z dnia 14 maja 2008 r. o wskazanym w piśmie numerze, zarzucając błędy proceduralne, w tym nie uznanie jej za stronę tego postępowania. Sąd kasacyjny wskazał, że niewątpliwie w dacie wniesienia pisma upłynął już termin odwoławczy dla jego stron i organ mógł ocenić je we własnym zakresie pod kątem przepisu art. 235 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Organ podjął jednak czynności wyjaśniające i z dalszej korespondencji prowadzonej ze stroną wyniknęło, że strona sama chce by potraktowano to pismo jako odwołanie i tym stanowiskiem organ był związany. NSA podkreślił, że czynności organu odwoławczego, sprowadzające się wyłącznie do zapowiedzi podjęcia czynności związanych z wniesionym odwołaniem, które do tego czasu będzie spoczywało bez nadawania mu dalszego biegu, należy rozważać w kategoriach bezczynności. Samo zawiadomienie strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności, a praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie bezczynność była wynikiem błędnego skierowania sprawy na niewłaściwą drogę postępowania w sprawie skarg powszechnych, a zatem leżała wyłącznie po stronie organu. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania MW od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]. Zdaniem Kolegium, MW nie jest stroną postępowania prowadzonego w przedmiocie zatwierdzenia podziału działek nr 159/9 i 159/13 położonych w Podgrodziu, gdyż postępowanie to nie obejmowało swoim zasięgiem działki nr 158 stanowiącej własność odwołującej. W ocenie organu odwoławczego zarzut naruszenia służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu do posesji odwołującej poprzez wydanie zaskarżonej odwołaniem decyzji uznać należało za pozostający bez wpływu na rozstrzygnięcie opisywanej sprawy, jako że kwestia ma ta ma charakter cywilnoprawny. Postanowienie to MW zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]. Skarżąca zakwestionowała stanowisko Kolegium o braku legitymowania się interesem prawnym w zaskarżeniu spornej decyzji zatwierdzającej podział działek podnosząc, że wskutek dokonanego podziału pozbawiona została możliwości dojazdu do własnej działki. Z mapy projektu podziału wynika bowiem, że na działce nr 206 liniami przerywanymi zaznaczone zostało przedłużenie drogi nr 207, natomiast granicznik wskazujący nowo powstałą granicę pomiędzy działką nr 159/13 a działkami sąsiednimi o nr 158 i 206 usytuowany jest na szlaku drożnym na działce nr 206, zamykając dojazd do działki nr 158. Tym samym, w ocenie skarżącej, legitymuje się ona interesem prawnym w spornym postępowaniu, zaś stwierdzenie niedopuszczalności jej odwołania stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2017 r. II SA/Rz 1685/15 Sąd zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 grudnia 2015 r. II SA/Rz 138/14. Wyrokiem z dnia 18 maja 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i oddalił skargę, w związku z czym postanowieniem z 23 maja 2018 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji zaś występowania przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność takiej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak bowiem wcześniej wskazano, w sprawie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] orzekał zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., II SAB/Rz 64/11, jak i Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r., I OSK 280/14. Wyrokami tymi przesadzone zostało, że pismo skarżącej z 7.05.2010 r. stanowi odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r. , które powinno zostać rozpoznane zgodnie z przepisami k.p.a., czym zarówno Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, jak i organy są z mocy art. 153 P.p.s.a. związane. W tej sytuacji rolą organu odwoławczego było w pierwszej kolejności zbadanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Ma to miejsce na etapie wstępnym, na którym organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z 2 wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Podstawą stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w rozpoznawanej sprawie było stwierdzenie organu, że odwołanie zostało wniesione przez osobę, której nie przysługiwał status strony w prowadzonym postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Podział dotyczył bowiem działek o nr 159/9 i 159/13 w [...], stanowiących własność [...], podczas gdy odwołanie złożyła MW – właścicielka działki nr 158, wywodząca swój interes prawny ze służebności gruntowej przysługującej jej do działki nr 206, sąsiadującej z nieruchomością podlegającą podziałowi. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w doktrynie i w orzecznictwie jako zasada przyjęte jest stanowisko wyrażone w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119), że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zasada ta doznaje jednak pewnych wyjątków. Przyjmuje się mianowicie, że możliwe jest zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych, ale tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Jeżeli zaś zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, co wymaga podjęcia czynności w postępowaniu wyjaśniającym, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, to jest w razie braku legitymacji odwołującego się - umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 507, wyroki NSA z dnia 5.07.2006 r., II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/ 50, z dnia 10.03.2009 r., II OSK 316/08, System Orzecznictwa LEX Nr 526409 i z dnia 8.07.2010 r., I OSK 1192/09, nie publ., oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20.12.2010 r., sygn. akt: II SA/Rz 873/10, nie publ. i wyrok WSA w Lublinie z dnia 28.11.2011 r., 541/12, II SA/Lu 541/12, LEX Nr 1241008). Organ odwoławczy uznał za niewątpliwe, że skarżąca nie jest właścicielką żadnej z dzielonych nieruchomości, zaś kwestia naruszenia służebności gruntowej wskutek podziału działek nr 159/9 i 159/13 nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jako że ma charakter cywilnoprawny. Te okoliczności wskazują zdaniem Kolegium w sposób nie budzący wątpliwości, że MW nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym podziału działek, to zaś skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności jej odwołania. Jeśli chodzi o kwestię przymiotu strony, w doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym właściciel nieruchomości przyległej (sąsiedniej) do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości, gdyż brak jest podstaw do uznania, aby posiadał interes prawny do występowania w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997 r., SA/Gd 3467/95, ONSA 1997/4/180, wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r. I SA 285/99, wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2000 r. II SA/Gd 2248/98, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stronami postępowania podziałowego są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości, a także inne osoby, którym przysługują do takiej nieruchomości inne prawa rzeczowe (art. 97a pkt 2 u.g.n.). Oznacza to, że stronami postępowania podziałowego nie są osoby, które nie mają do nieruchomości objętej podziałem tytułu prawnego. Z tego powodu stroną postępowania podziałowego nie może być również osoba, która zgłasza roszczenia do części nieruchomości jeszcze niewydzielonej (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., I OSK 868/11). Sam fakt zgłoszenia roszczenia nie ma umocowania w normie prawa materialnego, nie tworzy bowiem żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości. Stroną postępowania nie jest również osoba, która jest właścicielem gruntów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością będącą przedmiotem podziału (zob. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., I OSK 70/10, LEX nr 745296). Sam fakt, że podmiot jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, chociażby bezpośrednio graniczącej z dzieloną nieruchomością, nie kreuje interesu prawnego, lecz co najwyżej interes faktyczny (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., I OSK 1443/08, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 czerwca 2011 r., II SA/Lu 278/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl , E. Mzyk, Komentarz do art. 97 (w:) S. Kalus, G. Matusik, M. Gdesz, E. Mzyk, G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2012, LexPolonica/el.; A. Łukaszewska, Komentarz do art. 97 (w:) J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2003, LexPolonica/el.). W niniejszej sprawie kwestia przysługiwania skarżącej przymiotu strony w sprawie dotyczącej podziału działek nr 159/9 i 159/13 była już przedmiotem badania organów. Miało to miejsce w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na wniosek MW o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r. W administracyjnym toku instancji postępowanie to zakończyło się decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie uchylenia decyzji własnej zatwierdzającej podział działek nr 159/9 i 159/13, wobec braku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2015 r. II SA/Rz 138/14 WSA w Rzeszowie uchylił ww. decyzje organów obu instancji wydane we wznowionym postępowaniu. W wyroku tym Sąd wyraził pogląd, że stanowisko stwierdzające, że właściciel działki sąsiadującej z działką podlegającą podziałowi nie ma statusu strony jest uprawnione tylko wówczas, gdy dokonany podział nieruchomości nie ingeruje w prawa właścicieli gruntów sąsiednich. W przeciwnym bowiem razie, zdaniem Sądu, w postępowaniu o podział nieruchomości gruntowej, w wyniku którego powstanie działka gruntu bez dostępu do drogi publicznej, muszą uczestniczyć właściciele nieruchomości, przez które taki dostęp może zostać uzyskany W niniejszej sprawie skarżąca właśnie tak skonstruowała swój interes prawny, twierdząc, że dokonany podział nieruchomości ograniczył dostęp jej nieruchomości do drogi publicznej, a WSA w omawianym wyroku uznał, że uchylenie się organów od zbadania prawdziwości twierdzeń skarżącej w zakresie wpływu dokonanego podziału działek na dostęp jej nieruchomości tj. dz. 158 do drogi publicznej przełożył się na rozpoznanie istoty sprawy z naruszeniem art. 104 k.p.a. poprzez przyjęcie a priori jej brak interesu prawnego w sprawie. Pogląd ten, o ile wyrok II SA/Rz 138/14 stałby się prawomocny, choć dotyczy innego trybu postępowania (nadzwyczajnego), w ocenie Sądu wiązałby w kwestii legitymacji strony także w niniejszej sprawie, bowiem rozstrzyga kwestię zasadniczą w zakresie postępowania o podział działek 159/9 i 159/13. Z tego też powodu postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie było zawieszone. Zostało podjęte po rozpoznaniu przez NSA skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od ww. wyroku. Wyrokiem z dnia 18 maja 2018 r., I OSK 1697/16 NSA uchylił wyrok Sądu I instancji z dnia 28 grudnia 2015 r., II SA/Rz 138/14 i oddalił skargę MW. W wyroku tym NSA stwierdził, że "MW nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu podziałowym zakończonym decyzją z [...] maja 2008 r., a więc także w postępowaniu dotyczącym wznowienia tego postępowania. Jak słusznie wskazuje SKO, dokonany podział nie ustalał przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 158 i 206 (do których skarżąca posiada różne tytuły prawne), a działkami powstałymi w wyniku podziału, gdyż do tego służy ewentualne postępowanie rozgraniczeniowe, prowadzone wówczas, gdy granice pomiędzy nieruchomościami staną się sporne. Natomiast przysługująca skarżącej służebność przez działkę nr 206 jest ograniczonym prawem rzeczowym, do ochrony którego stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 251 k.c.) (...). Tak więc ewentualnej ochrony we właściwym wykonywaniu przez skarżącą służebności przechodu i przejazdu (w tym również co do zakresu przestrzennego służebności) może ona poszukiwać w postępowaniu cywilnym, jeśli okazałoby się, że właściciel nieruchomości obciążonej (lub inna osoba trzecia) ogranicza jej dostęp do drogi publicznej niezgodnie z treścią przysługującego jej prawa. Nie uzasadnia to natomiast interesu prawnego skarżącej w postępowaniu podziałowym, prowadzonym w stosunku do działek, do których nie ma ona żadnego tytułu prawnego." Wyrok ten Sąd uznaje za wiążący w kwestii rozstrzygnięcia statusu strony w postępowaniu podziałowym działek nr 159/9 i nr 159/3, a zatem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, co do nieposiadania statusu strony przez skarżącą jest prawidłowe. Jednocześnie Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy możliwe było wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, jako że kwestia podlegająca badaniu, tj. kwestia statutu strony wobec poczynionych ustaleń w postępowaniach prowadzonych zarówno przez Wójta Gminy [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (w trybie wznowienia postępowania oraz w trybie stwierdzenia nieważności), została już przez organ uprzednio wyjaśniona. W świetle tych ustaleń dotyczących stanu własności działek, a także przysługującej MW służebności, nie było już potrzeby dalszego badania tej kwestii, zaś brak przymiotu strony był oczywisty i skutkował stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować jego uchyleniem w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a., a w związku z tym skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.