II GZ 548/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r.; sygn. akt VI SA/Wa 2578/16 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] września 2016 r.; nr [...] w przedmiocie uznania trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z 18 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę M. K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] września 2016 r. w przedmiocie uznania trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata oraz zwrócił skarżącemu wpis od skargi. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że M. K. wniósł na powyższą uchwałę skargę 15 listopada 2016 r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z uwagi na treść art. 54 § 1 w zw. z art. 53 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: ppsa), który stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd ten przesłał przedmiotową skargę do właściwego organu tj. Naczelnej Rady Adwokackiej. Z uwagi na treść powyższych przepisów, za datę wniesienia skargi przyjmuje się dzień nadania pisma w placówce operatora publicznego ale na właściwy adres, a więc w tym przypadku Naczelnej Rady Adwokackiej. Tym samym za datę nadania pisma należy przyjąć dzień 22 listopada 2016 r., czyli dzień nadania skargi przez Sąd do właściwego organu. Ponieważ zaskarżona decyzja została skarżącemu doręczona 13 października 2016 r., termin do złożenia od niej skargi, wynikający z art. 53 § 1 ppsa, upływał 14 listopada 2016 r. Skarga została, jak wskazano powyżej, wniesiona do właściwego organu 22 listopada 2016 r., co oznacza, że podlegała na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ppsa, odrzuceniu jako wniesiona po upływie terminu do jej złożenia. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. K. zarzucił Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 54 § 1 w zw. z art. 53 § 1 ppsa polegające na bezczynności WSA w dniu 14, 15 listopada 2016 r. (nienależyte przesłanie skargi do Naczelnej Rady Adwokackiej). Wniósł o zaliczenie części zwrotu tj. kwoty 100 zł na poczet wpisu i uchylenie zaskarżonego postanowienia (w całości) a ponadto - tytułem zwrotu - uiszczenie kwoty 100 zł na rachunek wskazany w fakturze załączonej do pisma. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie podlega oddaleniu, bowiem postanowienie o odrzuceniu skargi jest prawidłowe. Na wstępie należy zauważyć, że w rozpatrywanym zażaleniu nie są kwestionowane ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji, czyli ani to, że zaskarżona decyzja została prawidłowo doręczona w dniu 13 października 2016 r., ani to, że skarga została nadana bezpośrednio na adres WSA w dniu 13 listopada 2016 r. (wpłynęła do Sądu 15 listopada 2016 r.) Nie jest również w żaden sposób podważane to, że organ odwoławczy pouczył skarżącego o tym, że skargę należy wnieść w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji za pośrednictwem tego organu. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący został poinformowany o tym, jak powinny wyglądać jego ewentualne dalsze działania w sprawie i do tych informacji się nie zastosował. Kwestionując zasadność stanowiska Sądu I instancji, skarżący wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dysponuje terminowo wniesioną skargą na postanowienie w przedmiocie trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata, ponieważ w terminie do jej złożenia (13 listopada 2016 r.) skarżący nadał skargę do tego Sądu. Zdaniem skarżącego to Sąd dopuścił się bezczynności nie wysyłając w dniach 14, 15 listopada 2016 r. skargi do Naczelnej Rady Adwokackiej. Zarzucił przy tym niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 54 § 1 w zw. z art. 53 § 1 ppsa. Stanowisko skarżącego należy uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określają jednoznacznie zarówno termin, jak i tryb zaskarżania aktów organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 53 § 1 ppsa skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie natomiast do art. 54 § 1 powołanej ustawy skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z brzmienia przytoczonych przepisów wynika wyraźnie, że dla zachowania terminu zaskarżenia konieczne jest prawidłowe, to jest zgodne z przepisami prawa, wniesienie skargi. W świetle powołanych regulacji nie można uznać za wystarczające terminowego nadania pisma w placówce pocztowej, jeśli skarga została skierowana do niewłaściwego adresata, a więc podmiotu innego niż organ, którego działanie jest kwestionowane w drodze skargi. Odejście od ujęcia restrykcyjnego w tym względzie, tj. wprowadzenie skutku w postaci zachowania terminu, mimo skierowania pisma (podania, apelacji) do niewłaściwego organu lub sądu, musi być przez ustawodawcę wyraźnie przewidziane. Brzmienie relewantnych przepisów na dzień zajścia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych nie pozostawia wątpliwości, że takiego odejścia w omawianym przypadku nie było. Nie można się zatem zgodzić ze skarżącym, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował wskazane powyżej przepisy ppsa, tym bardziej, że nie precyzuje on jednocześnie jak powinny być one jego zdaniem zastosowane. Stanowisko, że datą miarodajną dla określenia, czy skarga została wniesiona w terminie, jest data skierowania skargi do organu właściwego, wynika wprost z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ppsa, co oznacza, że do wniesienia skargi w sposób prawidłowy, tj. uwzględniający tryb pośredni określony w art. 54 § 1 ppsa, dochodzi w dacie, w której czynność wniesienia skargi za pośrednictwem organu zostaje w istocie dokonana. Bez znaczenia w takiej sytuacji jest to, że ostatnia czynność dokonana przez skarżącego (nieprawidłowe nadanie skargi) była dokonana przed upływem 30 dni od doręczenia mu skarżonej decyzji. Jednocześnie należy podkreślić, że w orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko o uznaniu za datę wniesienia skargi daty skierowania jej (przesłania lub złożenia) do organu właściwego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za niebudzący wątpliwości należy uznać – podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie - pogląd, zgodnie z którym "Wniesienie pisma zawierającego skargę do sądu zamiast do organu administracji publicznej skutkuje tym, że to sąd powinien ją przekazać, zgodnie z treścią art. 54 § 1 ppsa, do właściwego organu administracji. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd (który w tym wypadku zastępuje działanie skarżącego) do właściwego organu administracji publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2007 r., I OSK 248/07; podobnie np. postanowienia NSA: z dnia 30 stycznia 2008 r., II FSK 1724/06; z dnia 7 października 2010 r., II FSK 1418/10; z dnia 27 kwietnia 2011 r., I OSK 659/11; z dnia 29 kwietnia 2011 r., I OZ 303/11; z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 24/13; z dnia 24 czerwca 2013 r., I FSK 768/13; z dnia 14 maja 2014 r., II FSK 783/14, z dnia 12 lutego 2015 r., II GSK 99/15). Na marginesie powyższego należy wskazać, że przedstawiana i analizowana wyżej treść art. 53 i art. 54 ppsa uległa z dniem 1 czerwca 2017 r. zmianie na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U poz. 935). Zgodnie z nowo wprowadzonym do art. 53 ppsa § 4 termin, o którym mowa w art. 53 § 1 i 2 ppsa uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi. Choć przepis ten wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., a więc przed wydaniem niniejszego postanowienia, jego treść nie mogła być uwzględniona przy rozpatrywaniu zażalenia skarżącego. Wynika to z art. 17 wskazanej wyżej ustawy zmieniającej. Zgodnie mianowicie z art. 17 ust. 1 tej ustawy do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem w życie ustawy stosuje się przepisy ppsa w brzmieniu dotychczasowym. W świetle art. 17 ust. 2 natomiast przepisy m.in. art. 53 ppsa, w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Dla porządku należy wskazać, że skoro zaskarżona uchwała wydana została w wrześniu 2016 r., regulacja art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej nie znajdzie w jej przypadku zastosowania, brak jest więc powodów do odstąpienia od wykładni art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ppsa ugruntowanej przed wejściem w życie omówionej nowelizacji. Nadmienić warto przy tym, że uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej nie pozostawia wątpliwości co do modyfikującego, a nie precyzującego charakteru nowelizacji art. 53 ppsa w omawianym względzie. W uzasadnieniu tym wskazano mianowicie, że celem dodania art. 53 § 4 ppsa "jest wyeliminowanie nadmiernie rygorystycznych dla strony skutków wniesienia skargi wprost do sądu administracyjnego. Tego rodzaju pomyłka może bowiem obecnie spowodować uchybienie terminowi na wniesienie skargi i w konsekwencji - jej odrzucenie. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że w przypadku skierowania skargi wprost do sądu, z pominięciem organu administracji, za datę wniesienia skargi uznaje się datę jej przesłania przez sąd do organu, który wydał zaskarżoną decyzję (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. I OSK 1221/11, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 1 września 2015 r., sygn. III SA/Gd 588/15)". Z akt sprawy wynika, że strona odebrała zaskarżoną uchwałę 13 października 2016 r. osobiście (k. 559 akt adm.). Jednocześnie uchwała została doręczona jego pełnomocnikowi - adw. Jackowi U. - 19 października 2016 r. (k. 553a akt adm.). Z uwagi na treść art. 40 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 23), który stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się temu pełnomocnikowi, trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi do sądu, wynikający z art. 53 § 1 ppsa, należało liczyć od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi. Termin na złożenie skargi do sądu na wydaną uchwałę upływał zatem 18 listopada 2016 r. We wskazanym terminie ani pełnomocnik skarżącego, ani skarżący osobiście, nie wnieśli skargi na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z 27 września 2016 r. Za takie złożenie nie można bowiem, jak wskazano już powyżej, uznać nadania skargi przez skarżącego do niewłaściwego podmiotu. W takiej sytuacji decydującą datą będzie bowiem data nadania skargi przez podmiot, do którego została ona błędnie nadana, właściwemu organowi, co w niniejszej sprawie miało miejsce 22 listopada 2016 r., a zatem z przekroczeniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Tym samym prawidłowo Sąd I instancji odrzucił skargę strony jako wniesioną z przekroczeniem ustawowego terminu do jej złożenia. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa oddalił zażalenie, albowiem zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.