I FZ 145/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Sylwester Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia R. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Łd 390/17 odrzucające skargę R. D. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia 20 stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji określającej w podatku od towarów i usług za okres od stycznia do grudnia 2011 r. nadwyżkę podatku naliczonego nad należnym do przeniesienia na następny okres rozliczeniowy oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania postanawia oddalić zażalenie. I FZ 145/17 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 390/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: sąd pierwszej instancji) odrzucił skargę R. D. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia 20 stycznia 2017 r. w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w zakresie podatku od towarów i usług za okres od stycznia do grudnia 2011 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący, mimo pouczenia o prawidłowym trybie zaskarżenia decyzji organu odwoławczego, nadał skargę na otrzymaną w dniu 25 stycznia 2017 r. decyzję bezpośrednio na adres sądu pierwszej instancji w dniu 24 lutego 2017 r. W trybie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd pierwszej instancji w dniu 28 lutego 2017 r. przekazał skargę organowi odwoławczemu. Podkreślając, że w świetle art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a. datą miarodajną dla oceny tego, czy skarga została złożona z zachowaniem ustawowego terminu, jest dzień wniesienia jej do właściwego organu administracji publicznej, sąd wskazał, że w okolicznościach sprawy skarżący powinien był złożyć skargę – za pośrednictwem organu odwoławczego – najpóźniej do dnia 24 lutego 2017 r. Tymczasem przekazanie skargi organowi odwoławczemu (przez sąd, do którego skargę wysłał skarżący) nastąpiło w dniu 28 lutego 2017 r., ten dzień należało zatem uznać za datę złożenia skargi. Skoro skarga została wniesiona po 30-dniowym terminie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu. W zażaleniu na to postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 53 § 1 w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego terminem wniesienia skargi jest data jej nadania przez wojewódzki sąd administracyjny na adres właściwego organu i w konsekwencji odrzucenie skargi wniesionej bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w dniu 24 lutego 2017 r., a zatem wniesionej w obowiązującym 30-dniowym terminie do jej wniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim zauważyć, że w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie są kwestionowane ustalenia faktyczne przyjęte przez sąd pierwszy instancji, czyli ani to, że zaskarżona decyzja została prawidłowo doręczona w dniu 25 stycznia 2017 r., ani to, że skarga została nadana bezpośrednio na adres WSA w dniu 24 lutego 2017 r. Nie jest również w żaden sposób podważane to, że organ odwoławczy pouczył skarżącego o tym, że skargę należy wnieść w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji za pośrednictwem tego organu. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący został poinformowany o tym, jak powinny wyglądać jego ewentualne dalsze działania w sprawie i do tych informacji się nie zastosował. Należy przy tym podkreślić, że skarżący, mimo ogólnego wskazywania na nieprecyzyjne i mylące pouczenia w dokumentach urzędowych, nie próbuje podnosić, że zawarte w zaskarżonej decyzji pouczenie o trybie pośrednim wnoszenia skargi było dla niego niezrozumiałe. Kwestionując zasadność stanowiska sądu pierwszej instancji, skarżący wskazuje, że: 1) organ nie pouczył go o skutkach bezpośredniego wniesienia skargi do sądu, a więc pouczenie było niepełne, a w potocznym rozumieniu skierowanie skargi bezpośrednio do sądu powoduje przyspieszenie załatwienia sprawy, 2) interpretacja art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a. powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, co zdaniem skarżącego wymaga zastosowania w drodze analogii legis art. 125 k.p.k., czy art. 65 § 1 i 2 k.p.a.; w tym względzie skarżący przytoczył też art. 170 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem terminu określonego przepisem prawa uważa się za wniesione z zachowaniem terminu; skoro ustawodawca nie uregulował sposobu postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego z wniesioną do niego bezpośrednio skargą i konsekwencji przekazania takiej skargi przez sąd organowi, to lukę tę należy wypełnić przez analogiczne zastosowanie regulacji w innych postępowaniach dla tożsamych sytuacji, gdyż podobieństwo stanów faktycznych powinno prowadzić do podobnych skutków prawnych. Stanowisko skarżącego należy uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określają jednoznacznie zarówno termin, jak i tryb zaskarżania aktów organów administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie natomiast do art. 54 § 1 powołanej ustawy skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z brzmienia przytoczonych przepisów wynika wyraźnie, że dla zachowania terminu zaskarżenia konieczne jest prawidłowe, to jest zgodne z przepisami prawa, wniesienie skargi. W świetle powołanych regulacji nie można uznać za wystarczające terminowego nadania pisma w placówce pocztowej, jeśli skarga została skierowana do niewłaściwego adresata, a więc podmiotu innego niż organ, którego działanie jest kwestionowane w drodze skargi. Odejście od ujęcia restrykcyjnego w tym względzie, tj. wprowadzenie skutku w postaci zachowania terminu, mimo skierowania pisma (podania, apelacji) do niewłaściwego organu lub sądu, musi być przez ustawodawcę wyraźnie przewidziane. Brzmienie relewantnych przepisów na dzień zajścia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych nie pozostawia wątpliwości, że takiego odejścia w omawianym przypadku nie było. Nie można się zatem zgodzić ze skarżącym, że przepisy procedury sądowoadministracyjnej w tym względzie zawierają lukę wymagającą sięgnięcia do innych procedur. Wręcz przeciwnie - stanowisko, że datą miarodajną dla określenia, czy skarga została wniesiona w terminie, jest data skierowania skargi do organu właściwego, wynika wprost z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a, które nie przewidują, by ocenie podlegały wyłącznie czynności fizycznie dokonane przez skarżącego lub na jego polecenie. Do wniesienia skargi w sposób prawidłowy, tj. uwzględniający tryb pośredni określony w art. 54 § 1 p.p.s.a., dochodzi zatem w dacie, w której czynność wniesienia skargi za pośrednictwem organu zostaje w istocie dokonana – to, że fizycznie dokonuje jej np. pracownik wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie osoba związana bezpośrednio lub pośrednio ze skarżącym (jego reprezentant, pracownik, pełnomocnik, pracownik pełnomocnika, itp.) jest okolicznością z punktu widzenia art. 54 § 1 p.p.s.a. wtórną. Dopiero ta data jest datą wniesienia skargi, która może podlegać ocenie pod kątem spełnienia przesłanki zachowania terminu z art. 53 § 1 p.p.s.a. Bez znaczenia w takiej sytuacji jest to, że ostatnia czynność dokonana przez skarżącego (nieprawidłowe nadanie skargi) była dokonana przed upływem 30 dni od doręczenia mu skarżonej decyzji. Jednocześnie należy podkreślić, że w orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko o uznaniu za datę wniesienia skargi daty skierowania jej (przesłania lub złożenia) do organu właściwego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za niebudzący wątpliwości należy uznać – podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie - pogląd, zgodnie z którym "Wniesienie pisma zawierającego skargę do sądu zamiast do organu administracji publicznej skutkuje tym, że to sąd powinien ją przekazać, zgodnie z treścią art. 54 § 1 p.p.s.a., do właściwego organu administracji. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd (który w tym wypadku zastępuje działanie skarżącego) do właściwego organu administracji publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2007 r., I OSK 248/07; podobnie np. postanowienia NSA: z dnia 30 stycznia 2008 r., II FSK 1724/06; z dnia 7 października 2010 r., II FSK 1418/10; z dnia 27 kwietnia 2011 r., I OSK 659/11; z dnia 29 kwietnia 2011 r., I OZ 303/11; z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 24/13; z dnia 24 czerwca 2013 r., I FSK 768/13; z dnia 14 maja 2014 r., II FSK 783/14, z dnia 12 lutego 2015 r., II GSK 99/15). Na marginesie powyższego należy wskazać, że przedstawiana i analizowana wyżej treść art. 53 i art. 54 p.p.s.a. uległa z dniem 1 czerwca 2017 r. zmianie na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U poz. 935). Zgodnie z nowo wprowadzonym do art. 53 p.p.s.a. § 4 termin, o którym mowa w art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi. Choć przepis ten wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., a więc przed wydaniem niniejszego postanowienia, jego treść nie mogła być uwzględniona przy rozpatrywaniu zażalenia skarżącego. Wynika to z art. 17 wskazanej wyżej ustawy zmieniającej. Zgodnie mianowicie z art. 17 ust. 1 tej ustawy do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem w życie ustawy stosuje się przepisy p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. W świetle art. 17 ust. 2 natomiast przepisy m.in. art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Dla porządku należy wskazać, że skoro zaskarżona decyzja wydana została w styczniu 2017 r., regulacja art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej nie znajdzie w jej przypadku zastosowania, brak jest więc powodów do odstąpienia od wykładni art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a. ugruntowanej przed wejściem w życie omówionej nowelizacji. Nadmienić warto przy tym, że uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej nie pozostawia wątpliwości co do modyfikującego, a nie precyzującego charakteru nowelizacji art. 53 p.p.s.a. w omawianym względzie. W uzasadnieniu tym wskazano mianowicie, że celem dodania art. 53 § 4 p.p.s.a. "jest wyeliminowanie nadmiernie rygorystycznych dla strony skutków wniesienia skargi wprost do sądu administracyjnego. Tego rodzaju pomyłka może bowiem obecnie spowodować uchybienie terminowi na wniesienie skargi i w konsekwencji - jej odrzucenie. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że w przypadku skierowania skargi wprost do sądu, z pominięciem organu administracji, za datę wniesienia skargi uznaje się datę jej przesłania przez sąd do organu, który wydał zaskarżoną decyzję (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. I OSK 1221/11, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 1 września 2015 r., sygn. III SA/Gd 588/15)". Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest też podnoszona przez skarżącego okoliczność niepouczenia go o skutkach niezachowania pośredniego trybu wniesienia skargi. Obowiązki i kompetencje organu nie ulegają w takim przypadku zmianie, a decyzja o ewentualnym odrzuceniu skargi należy w każdym przypadku do sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można wymagać od organu, by pouczał skarżącego o wszystkich możliwych konsekwencjach jego działań, gdy wystąpienie takich skutków jest od organu niezależne (nie może pouczać "pod rygorem", bo nie do niego należy zastosowanie takiego rygoru). Skoro nie ulega wątpliwości, że skarżący jasno i precyzyjnie został pouczony o tym, jaki termin i tryb go obowiązują, gdyby chciał skorzystać z prawa do zaskarżenia decyzji, nie sposób uznać, że treść pouczenia była "niepełna" i nie można wyciągnąć wobec skarżącego konsekwencji z niezastosowania się do tego pouczenia. Niezrozumiałe jest wiązanie przez skarżącego argumentacji o ogólnym braku precyzji i mylącym charakterze pouczeń z podaniem dwóch różnych miejsc publikacji tekstu jednolitego ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w piśmie zatytułowanym "doręczenie odpisu zażalenia od którego przysługuje zażalenie" i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia). Niezależnie od tego, że miejsce publikacji ustawy procesowej nie ma bezpośredniego związku z treścią jakiegokolwiek pouczenia (taki związek nie wynika też z argumentu skarżącego), wskazać można, że obie tzw. "metryki" ustawy są prawidłowe – zarówno w Dzienniku Ustaw z 2012 r., pod pozycją 270, jak i w Dzienniku Ustaw z 2016 r., pod pozycją 718, opublikowany został tekst jednolity ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podsumowując powyższe należy wskazać, że bezpodstawnie skarżący podnosi, że skarga została złożona w terminie. W świetle przedstawionych uwag nie może ulegać wątpliwości, że wniesienie skargi w rozumieniu art. 54 § 1 p.p.s.a. nastąpiło w niniejszej sprawie już po terminie do zaskarżenia decyzji, za datę złożenia skargi należy bowiem uznać dzień 28 lutego 2017 r. (a więc datę przekazania skargi przez sąd organowi), a nie dzień 24 lutego 2017 r. (datę nadania skargi przez skarżącego na adres sądu). Sam fakt nadania środka zaskarżenia przed upływem trzydziestodniowego terminu bezpośrednio do sądu (a nie właściwego organu), jako czynność dokonana niezgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 54 § 1 p.p.s.a., nie świadczyła o zachowaniu terminu do wniesienia skargi. W przypadku stwierdzenia, że skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek jej odrzucenia. Obowiązek ten wynika z art. 58 § 1 p.p.s.a., gdzie ustawodawca kategorycznie wskazał sądowi sposób rozstrzygnięcia takiej sytuacji ("Sąd odrzuca skargę"). Skoro w okolicznościach sprawy skarga – z zachowaniem trybu z art. 54 § 1 p.p.s.a. – została wniesiona po terminie z art. 53 § 1 p.p.s.a., sąd pierwszej instancji prawidłowo i zgodnie z prawem zastosował art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ze wskazanych przyczyn, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.