II SAB/Ke 1/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 marca 2017 r. znak: [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia M. sumę pieniężną w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie Mieszkańców Dzielnicy P. w piśmie z dnia 4 grudnia 2017 roku wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach w postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia przez Stowarzyszenie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Stowarzyszenia bezczynność organu polega na niezałatwieniu ww. sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa, w związku z czym skarżący zarzucił naruszenie tego przepisu. Niezależnie od powyższego, stanowisku SKO co do: - wadliwości umocowania K. K. (przedstawiciela Stowarzyszenia) do złożenia odwołania od decyzji środowiskowej, - złożenia odwołania po upływie przepisanego terminu, zawartemu w piśmie organu z dnia 30 maja 2017 r. informującym o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia oraz w postanowieniu z dnia 17 listopada 2017 r. o uznaniu ponaglenia za nieuzasadnione, Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: 1) art. 8, art. 9 oraz art. 11 kpa poprzez faktyczne niewyjaśnienie przyczyn uznania braku umocowania przedstawiciela Stowarzyszenia do złożenia odwołania. SKO nie wyjaśniło bowiem m.in. który członek albo którzy członkowie Stowarzyszenia nie udzielili przedstawicielowi Stowarzyszenia pełnomocnictwa do wniesienia rzeczonego środka zaskarżenia, 2) art. 64 kpa w związku z art. 28 kpa - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pozostawienie odwołania bez rozpatrzenia pomimo, że wniesione ono zostało przez właściwie umocowanego przedstawiciela Stowarzyszenia, działającego na podstawie pełnomocnictw udzielonych mu przez wszystkie osoby, które w dniu złożenia odwołania były członkami Stowarzyszenia, 3) art. 49 § 2 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie będące skutkiem wadliwej wykładni polegającej na przyjęciu, że przy obliczaniu czternastodniowego terminu doręczenia, o którym mowa w tym przepisie, pierwszym z czternastu dni tego terminu jest dzień podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu i treści decyzji środowiskowej. Stowarzyszenie wniosło o: 1) stwierdzenie, że SKO dopuściło się bezczynności, do której doszło w dodatku z rażącym naruszeniem prawa, 2) przesądzenie, że odwołanie zostało wniesione przez osobę należycie do tego umocowaną, 3) przesądzenie, że odwołanie zostało wniesione w terminie, 4) zobowiązanie SKO do rozpatrzenia odwołania w terminie 14 dni od dnia zwrotu temu organowi akt sprawy, 5) zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości 2 000 złotych, 6) zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia w postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu Stowarzyszenie wskazało, że decyzją środowiskową Prezydent Miasta Kielce określił środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie ul. Wapiennikowej w Kielcach wraz z rozbudową skrzyżowań z ul. Ściegiennego i ul. Husarską oraz ul. Ks. J. Popiełuszki i ul. Rtm. W. Pileckiego. Na wniosek inwestora (Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach) Prezydent Miasta Kielce nadał decyzji środowiskowej rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu 5 kwietnia 2017 r. Stowarzyszenie złożyło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach odwołanie wraz z wnioskiem o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji środowiskowej. Pismem z 30 maja 2017 r. SKO zawiadomiło o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia uzasadniając to nieuzupełnieniem przez Stowarzyszenie braków formalnych odwołania poprzez niewykazanie umocowania przedstawiciela Stowarzyszenia do złożenia tego środka zaskarżenia. Dodatkowo organ stwierdził, że nawet gdyby przyjąć odwołanie do rozpatrzenia, nie podlegałoby ono merytorycznej ocenie z uwagi na fakt, że zostało złożone po terminie. Stowarzyszenie podniosło, iż pomimo upływu terminu określonego w art. 35 § 3 kpa, postępowanie w przedmiocie odwołania do dnia wniesienia skargi nie zostało zakończone, w szczególności SKO nie wydało dotychczas żadnej z decyzji, jakie wskazuje art. 138 kpa. Sytuacji nie zmieniło także wniesienie ponaglenia. W ocenie skarżącego nie można się zgodzić z Kolegium, że nie doszło do bezczynności, gdyż sprawa została załatwiona w terminie, tyle, że poprzez pozostawienie odwołania bez rozpatrzenia. Czynność pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia została oparta na wadliwym stanowisku, jakie organ ten zajął w przedmiocie tego, czy odwołanie zostało złożone przez osobę do tego umocowaną oraz czy doszło do tego w przepisanym terminie. Gdyby zatem SKO właściwie oceniło dokumenty złożone przez Stowarzyszenie celem wykazania umocowania jego przedstawiciela do złożenia odwołania oraz prawidłowo zastosowało art. 49 § 2 kpa, rozpatrzyłoby odwołanie wydając jedną z decyzji określonych w art. 138 kpa. Tak jednak się nie stało, co czyni zasadnym zarzut bezczynności. Prawidłowość umocowania przedstawiciela Stowarzyszenia do wniesienia odwołania powinna być zbadana i oceniona na datę wniesienia tego środka zaskarżenia. Oznacza to, że należało ustalić, czy osoba ta posiadała do tego umocowanie biorąc pod uwagę stan członkowski Stowarzyszenia panujący w dacie złożenia odwołania. Przedstawiciel Stowarzyszenia wniósł je bowiem w imieniu swoim oraz w imieniu i na rzecz osób, które w dacie tej czynności były członkami Stowarzyszenia. Jak dowodzi złożona do akt sprawy lista członków Stowarzyszenia datowana na dzień 16 marca 2017 r., obrazująca stan na datę wniesienia odwołania, w Stowarzyszeniu zrzeszonych było wówczas 40 członków. Taki skład członkowski ukształtował się na przełomie 2015 i 2016 i trwał aż do maja 2017 r. Dowodzi tego lista członków Stowarzyszenia z 1 czerwca 2016 r., znajdująca się w aktach sprawy. Jedyna zmiana w składzie członkowskim Stowarzyszenia, do jakiej doszło w okresie od przełomu 2015 i 2016 r. do kwietnia 2017 r., była efektem śmierci J. P., która zmarła w lutym 2017 r. Na dzień złożenia odwołania Stowarzyszenie zrzeszało 40 członków wskazanych na liście z 16 marca 2017 r. Pełnomocnictwa datowane na 24 marca 2015 r. oraz 19 października 2015 r. udzielone zostały przedstawicielowi Stowarzyszenia przez wszystkie osoby będące członkami Stowarzyszenia w dacie złożenia odwołania. Dowodzi tego zestawienie dokumentów tych pełnomocnictw z listą członków Stowarzyszenia z 16 marca 2017 r. Do dokładnie tych samych wniosków prowadzi porównanie z listą członków z dnia 1 czerwca 2016 r. Ubocznie skarżący podniósł, że pod rzeczonymi pełnomocnictwami podpisały się także osoby sympatyzujące ze Stowarzyszeniem, nie będące jednak jego członkami w dacie złożenia odwołania. Pełnomocnictw tych udzielili przedstawicielowi Stowarzyszenia - wedle stanu na dzień wniesienia odwołania - wszyscy członkowie Stowarzyszenia oraz kilka osób, którym nie służył taki status. Biorąc pod uwagę daty udzielenia ww. pełnomocnictw, już w dniu 19 października 2015 r. przedstawiciel Stowarzyszenia posiadał umocowanie pochodzące od wszystkich członków Stowarzyszenia wedle stanu na datę wniesienia odwołania, co czyniło prawnie i procesowo skutecznymi czynności podejmowane przez niego w imieniu i na rzecz Stowarzyszenia - wszystkich jego członków. Ze złożonych dokumentów wynika jednoznacznie, że członkowie umocowali przedstawiciela Stowarzyszenia do reprezentowania ich przed organami administracji publicznej m.in. w sprawach budowy i remontu dróg publicznych przebiegających przez kielecki P., Kadzielnię i Baranówek oraz w sprawach objętych celami statutowymi Stowarzyszenia. Do tych ostatnich należy m.in. działalność na rzecz poprawy infrastruktury komunikacyjnej (w tym dróg) oraz szeroko pojęta ochrona praw mieszkańców dzielnicy P.. Niewątpliwie zaś sprawą mieszczącą się w tych ramach jest postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia drogowego polegającego na rozbudowie ul. Wapiennikowej w Kielcach wraz z rozbudową skrzyżowań z ul. Ściegiennego i ul. Husarską oraz ul. Ks. J. Popiełuszki i ul. Rtm. W. Pileckiego. Decyduje o tym nie tylko lokalizacja tej inwestycji i obszar jej oddziaływania, ale także jej przedmiot i rodzaj. Rzeczone pełnomocnictwa wprost wskazują, że obejmują umocowanie do działania w postępowaniach przed organami administracji publicznej, w tym umocowanie do korzystania w ich ramach z uprawnień, jakie wynikają z przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Nie budzi zaś wątpliwości, że jednym z takich uprawnień jest prawo do zaskarżenia decyzji administracyjnej poprzez złożenie od niej odwołania. SKO dotychczas nie wskazało dlaczego pełnomocnictwa z dnia 24 czerwca 2015 r. i 19 października 2015 r. nie zostały uznane przez ten organ za prawidłowe. Ponadto zdaniem Stowarzyszenia termin do złożenia odwołania upływał w dniu 5 kwietnia 2017 r., a zatem odwołanie wniesione w tym właśnie dniu zostało złożone w terminie. Skarżący przywołał orzeczenia NSA mające potwierdzać prawidłowość obliczenia terminu do wniesienia odwołania. Jego zdaniem bowiem nie można zgodzić się z tezą jakoby termin określony w art. 49 § 2 kpa należało liczyć w ten sposób, że pierwszym z czternastu dni terminu jest dzień zdarzenia, a zatem dzień, którym na gruncie niniejszej sprawy jest 8 marca 2017r. – dzień umieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 8 marca 2017r. Nieprawidłowym jest więc stanowisko SKO, zgodnie z którym skoro obwieszczenie nastąpiło 8 marca 2017r. to decyzja ta została doręczona Stowarzyszeniu w dniu 21 marca 2017r. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że pismem z dnia 13 maja 2017r. wezwał Stowarzyszenie Mieszkańców Dzielnicy "P." do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 8 marca 2017 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań poprzez: - przedłożenie pełnomocnictwa do reprezentowania Stowarzyszenia podpisanego przez wszystkich jego członków upoważniającego K. K. do złożenia w imieniu Stowarzyszenia odwołania od opisanej wyżej decyzji; - ewentualnie uchwały Stowarzyszenia podpisanej przez wszystkich członków upoważniającej K. K. do złożenia w imieniu Stowarzyszenia odwołania od opisanej wyżej decyzji; - regulaminu działalności Stowarzyszenia; - listy członków Stowarzyszenia Mieszkańców Dzielnicy "P."; w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Jednocześnie Kolegium poinformowało, że brak odpowiedzi w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. W terminie określonym w wezwaniu Przedstawiciel Stowarzyszenia przedłożył: 1) pełnomocnictwo z 24 czerwca 2015 r., 2) pełnomocnictwo z 19 października 2015 r., 3) listę członków Stowarzyszenia z dnia 16 marca 2017r., obrazującą stan na dzień złożenia odwołania, 4) regulamin Stowarzyszenia Mieszkańców Dzielnicy P. z 2014 r. w brzmieniu obowiązującym do i w dacie wniesienia odwołania od rzeczonej decyzji. Jednocześnie w piśmie tym potwierdził wszystkie czynności dokonane przez Stowarzyszenie w opisanym na wstępie postępowaniu. Z kolei Prezydent Miasta Kielce - jako organ prowadzący rejestr stowarzyszeń zwykłych, przedłożył Kolegium: 1) regulamin Stowarzyszenia z dnia 14 listopada 2014r. 2) protokół z zebrania założycieli Stowarzyszenia z dnia 14 listopada 2014 r. 3) listę członków założycieli Stowarzyszenia z dnia 14 listopada 2014r. 4) uchwały Stowarzyszenia Nr 1, 2 3 i 4 Zebrania Założycieli z dnia 14 Listopada 2014r. 5) zaświadczenie z dnia 18 maja 2017 r. z ewidencji stowarzyszeń prowadzonego dla stowarzyszenia zwykłego - Stowarzyszenia Mieszkańców Dzielnicy "P."; 6) wniosek z dnia 5 maja 2017 r. o wpis do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, złożony na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 25 września 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw, przez przedstawiciela Stowarzyszenia, 7) regulamin Stowarzyszenia Mieszkańców Dzielnicy P., 8) listę założycieli Stowarzyszenia Mieszkańców Dzielnicy P.. Po analizie opisanych wyżej dokumentów, Kolegium stwierdziło, że Stowarzyszenie nie uzupełniło braków formalnych odwołania. Organ wskazał, że do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw, w orzecznictwie dominowało stanowisko, iż ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych, nie są same stowarzyszenia zwykłe tylko ich członkowie. Oznacza to, że to właśnie wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. Ponieważ stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej, w postępowaniu administracyjnym legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia jako podmioty praw i obowiązków. Właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa przedstawicielowi stowarzyszenia przez stowarzyszenie zwykłe, jest tylko dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia. Oznacza to, że źródłem takiego upoważnienia nie można uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego. Niewątpliwie zatem przedłożone przez Stowarzyszenie pełnomocnictwa z dnia 19 października 2015 r. i 24 marca 2015 r. nie mogą być uznane za prawidłowe, nie zostały bowiem podpisane przez wszystkich członków stowarzyszenia. Rozważenia poza tym zdaniem organu wymagało, czy oświadczenie K. K. - Przedstawiciela Stowarzyszenia - o potwierdzeniu wszystkich dotychczasowych czynności zdziałanych w przedmiotowej sprawie, może być uznane za skuteczne uzupełnienie braków formalnych odwołania. Konieczność rozważenia tej okoliczności jest efektem wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw oraz faktu złożenia przez Stowarzyszenie na podstawie art. 10 ust. 1 ww. ustawy, wniosku o wpis do ewidencji i dokonanie tego wpisu przez organ rejestrowy w dniu 8 maja 2017 r. Z tą chwilą stowarzyszenie zwykłe uzyskało bowiem tzw. ułomną osobowość prawną (art. 40 ust. 1a ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach – "P.o.s."). W świetle art. 41 a ust. 1 P.o.s., stowarzyszenie zwykłe (a takim jest strona skarżąca) reprezentuje przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe albo zarząd. W świetle jednak treści art. 41 a ust. 2 P.o.s., podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności. Oznacza to, że przedstawiciel stowarzyszenia zwykłego jest zasadniczo uprawniony do jego reprezentacji, przy czym uprawnienie to jest w pewnych przypadkach ograniczone poprzez konieczność uzyskiwania przez niego wspomnianej wyżej zgody i pełnomocnictwa. Przypadków tych ustawodawca nie zdefiniował, choć ułatwił ich określenie poprzez przykładowe wskazanie czynności uznanych przez niego za te, które przekraczają zwykły zarząd. Stosownie do art. 41 a ust. 3 P.o.s. są nimi w szczególności: nabycie oraz zbycie nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego (pkt 1); ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego (pkt 2); zawarcie umowy kredytu albo pożyczki (pkt 3); przejęcie długu, uznanie długu, zwolnienie z długu, przystąpienie do długu, zawarcie umowy poręczenia lub zawarcie innej podobnej umowy (pkt 4); zaciągnięcie innych zobowiązań przekraczających wartość 10 000 zł (pkt 5). Wyliczenie to ma charakter przykładowy, a zatem także i nie wymienione w nim czynności mogą zostać zakwalifikowane jako mieszczące się w nim. Ocena w powyższym zakresie powinna uwzględniać przy tym okoliczności faktyczne konkretnego przypadku, a więc konkretnej sprawy administracyjnej. W ocenie Kolegium, wniesienie odwołania w niniejszej sprawie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd i z tego względu wymaga dodatkowo przedłożenia zgody wszystkich członków Stowarzyszenia i pełnomocnictwa od nich (dla przedstawiciela reprezentującego Stowarzyszenie), które stanowią warunek formalnie rozstrzygający o jej dopuszczalności. Wyrażając takie stanowisko Kolegium miało na uwadze konieczność uwzględnienia wagi inwestycji i wszystkich ewentualnych, tak korzystnych, jak i niekorzystnych jej skutków dla społeczności lokalnej oraz ochrony środowiska. Mając więc na względzie konsekwencje planowanej inwestycji, która może być źródłem rozbieżności ocen prezentowanych przez mieszkańców miasta, w której ma być ona zrealizowana, w zakresie wpływu na ich funkcjonowanie, uznać należało, że kwestionowanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania przedmiotowego przedsięwzięcia wymaga uzyskania dokumentów wskazanych w powołanym art. 41 a ust. 2 P.o.s jako czynność przekraczająca zwykły zarząd. W tych okolicznościach, zdaniem organu, uzasadnione jest pozostawienie odwołania bez rozpatrzenia. Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącego, że odwołanie zostało złożone w terminie, Kolegium zważyło, że w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia co do zasady stosuje się przepisy kpa, przy czym zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji, jeśli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 kpa. W ocenie Kolegium, z racji liczby stron niniejszego postępowania, wskazany przepis znajdował zastosowanie w tej sprawie, przy czym okoliczność ta nie jest sporna pomiędzy stronami. SKO podniosło, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją gdy wszystkie obwieszczenia zostały dokonane w dniu 8 marca 2017 r. Brak jest obiektywnych okoliczności dla innego wnioskowania, bowiem decyzja została podpisana (wprawdzie elektronicznie) o godz. 8:51. Brak jest jednakże powodów dla przyjęcia, że opatrzenie jej podpisem własnoręcznym nastąpiło w dużym odstępie czasu od podpisu elektronicznego. Skoro zatem wszystkie obwieszenia zostały dokonane w dniu 8 marca 2017 r. to od tego dnia (na okoliczność czego organ powołał stanowisko doktryny i orzecznictwa) należy liczyć 14 dniowy termin, którego upływ będzie oznaczać doręczenie decyzji. Skoro tak, to należało uznać, że decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 21 marca 2017 r. Zatem termin do wniesienia odwołania dla każdej ze stron, w tym dla strony skarżącej, rozpoczął bieg w dniu 22 marca 2017 r., a upłynął z dniem 4 kwietnia 2017r. W konsekwencji odwołanie złożone w dniu 5 kwietnia 2017r. (data stempla pocztowego) przez Stowarzyszenie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uprawniony jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustawowo przewidzianym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13, na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały podniesiono m.in., że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 kpa), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, Warszawa 2011, s. 452). Powyższa uchwała zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jest o tyle wiążąca dla każdego składu orzekającego sądu administracyjnego, że można od niej odstąpić jedynie pod warunkiem przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego wynikającego z jej treści do ponownego rozważenia oraz pod warunkiem podjęcia przez powyższy skład nowej uchwały zawierającej odmienne stanowisko prawne. Skład orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sentencji powyższej uchwały, jak również akceptuje argumentację podniesioną w jej uzasadnieniu. Wypada zauważyć, że ta sama uchwała stała się podstawą odrzucenia przez tut. Sąd prawomocnym postanowieniem z dnia 5 października 2017r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 399/17 skargi Stowarzyszenia Mieszkańców Dzielnicy P. na pismo z dnia 30 maja 2017r. znak: [...] w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 kpa). Należy w tym miejscu podnieść, że stosownie do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 kpa). W niniejszym przypadku, jak wynika z akt administracyjnych, skarżące Stowarzyszenie w piśmie z dnia 7 listopada 2017r. wniosło ponaglenie do SKO w Kielcach, jednak organ ten postanowieniem z dnia 17 listopada 2017r. uznał je za nieuzasadnione. Tym samym jednak spełniona została przesłanka przewidziana w art. 53 § 2b p.p.s.a., warunkująca wniesienie skargi na bezczynność organu. Zasadniczym powodem pozostawienia przez SKO przedmiotowego odwołania bez rozpatrzenia pismem z dnia 30 maja 2017r. było zdaniem tego organu nieuzupełnienie braków formalnych odwołania, a to z uwagi na fakt, iż "przedłożone przez Stowarzyszenie pełnomocnictwa z dnia 19.10.2015r. i z dnia 24 marca 2015r. nie mogą być uznane za prawidłowe, nie zostały bowiem podpisane przez wszystkich członków stowarzyszenia". Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Prawidłowe jest co prawda zapatrywanie wyrażone przez SKO, zgodnie z którym do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2015r. poz. 1923) w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany był jednolity pogląd, zgodnie z którym skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej, to legitymację procesową w postępowaniu sądowoadministracyjnym czy też administracyjnym, posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Konsekwencją braku osobowości prawnej stowarzyszenia zwykłego był bowiem brak zdolności do czynności prawnych i brak własnego majątku. Przedstawiciel wskazany w regulaminie mógł reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnili go do tego w należytej formie prawnej. Właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, był dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można było natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2525/12; z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2966/12; z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 714/14; z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1980/13; z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 311/14). Zgodnie z art. 10 ust. 2 ww. ustawy z dnia 25 września 2015r. do dnia dokonania wpisu do ewidencji, o którym mowa w ust. 1 (wpis do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, o której mowa w art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach, t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1393 ze zm.), stowarzyszenia zwykłe działają na podstawie przepisów dotychczasowych. W niniejszym przypadku przedmiotowe odwołanie zostało wniesione w dniu 5 kwietnia 2017r., a wniosek o wpis Stowarzyszenia do ewidencji został złożony w dniu 8 maja 2017r. Tym samym stowarzyszenie działało w tym zakresie na podstawie przepisów dotychczasowych i na ich podstawie należało oceniać uprawnienie do jego reprezentowania. Niemniej jednak, jak słusznie zwrócił uwagę skarżący, a co wynika z akt administracyjnych (oznaczonych jako: [...] i [...], nadesłanych jako akta administracyjne do nin. sprawy przy piśmie z dnia 27 lutego 2018r. – k. 47), w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków formalnych odwołania Stowarzyszenie złożyło (dochowując zakreślonego terminu, co jest bezsporne) dwa dokumenty pełnomocnictw, datowane na 24 marca 2015r. i 19 października 2015r., które to pełnomocnictwa udzielone zostały K. K. przez wszystkie osoby będące członkami Stowarzyszenia w dacie złożenia odwołania. Dowodzi tego zestawienie dokumentów tych pełnomocnictw z listą członków Stowarzyszenia z dnia 16 marca 2017r., jak i z 1 czerwca 2016r. W tej sytuacji należało uznać, że K. K. w dniu wniesienia odwołania posiadał pełnomocnictwo upoważniające go do dokonania tej czynności, podpisane przez wszystkie osoby będące wówczas członkami Stowarzyszenia. Trudno zrozumieć stanowisko SKO, wyrażane w toku postępowania w zasadzie w jednym zdaniu, zgodnie z którym pełnomocnictwa te "nie mogą być uznane za prawidłowe, nie zostały bowiem podpisane przez wszystkich członków stowarzyszenia". W szczególności dla prawidłowości pełnomocnictw nie może mieć znaczenia fakt, że każde z nich zostało podpisane w innej dacie, każde przez część członków Stowarzyszenia. Łącznie bowiem podpisali je wszyscy członkowie (SKO w żaden sposób nie wykazało aby było inaczej), a oba dokumenty zawierają w swej treści istotny zakres umocowania, tj. m.in. do reprezentowania wobec organów administracji publicznej w sprawach budowy i remontu dróg publicznych przebiegających przez kielecki P., Kadzielnię lub Baranówek oraz tzw. południowej obwodnicy śródmieścia Kielc, w tym do korzystania z uprawnień, jakie przyznają przepisy prawa materialnego, kodeksu postępowania administracyjnego oraz inne przepisy szczególne, w oparciu o które toczy się dane postępowanie. Jednym z takich uprawnień jest prawo do złożenia odwołania od decyzji administracyjnej. Najpóźniej zatem na dzień 19 października 2015r. K. K. posiadał umocowanie do działania w tak określonym zakresie. Na powyższe stanowisko nie może mieć wpływu także fakt, że na pełnomocnictwach podpisały się również osoby nie będące członkami Stowarzyszenia, jak i to, że w lutym 2017r. zmarła jedna z osób podpisanych na pełnomocnictwie z dnia 19 października 2015r., tj. J. P. SKO nie argumentuje w inny sposób swojego stanowiska w zakresie braku podpisania pełnomocnictw przez wszystkich członków Stowarzyszenia. W szczególności zaś stwierdzenie, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego, nie może być rozumiane w sposób dosłowny w tym sensie, że upoważnienie takie musi być dokonane w jednym (fizycznie) dokumencie. Nie jest przecież wykluczone udzielenie umocowania w dwóch czy nawet więcej dokumentach, ale zawierających stosowny zakres tego umocowania i podpisanych łącznie przez wszystkich członków. Wypada zauważyć, że zagadnienie prawidłowości w/w pełnomocnictw było także przedmiotem rozważań tut. Sądu w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 września 2017r. w sprawie II SA/Ke 380/17 (doręczonego organowi w dniu 3 listopada 2017r.), gdzie Sąd ten stwierdził m.in. (nie podważając w ogóle tego, że upoważnienie zostało udzielone w dwóch dokumentach), iż przesadnym formalizmem byłoby przyjęcie, że przy tak sformułowanym dokumencie pełnomocnictwa i konkretnie oznaczonym zakresie reprezentacji, przedstawiciel musiałby uzyskiwać upoważnienie do podjęcia każdej czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym. Nie ma jednocześnie, zdaniem Sądu orzekającego w ww. sprawie, żadnych podstaw do przyjęcia, że pełnomocnictwa z 24 marca 2015 r. i 19 października 2015 r. zostały przez któregokolwiek z członków Stowarzyszenia cofnięte po dacie ich udzielenia. Wystarczającym było w tej sytuacji porównanie podpisów złożonych pod pełnomocnictwami z dnia 24 marca 2015 r. i 19 października 2015 r. z listą członków Stowarzyszenia z 1 czerwca 2016r. Jak zaś wyjaśnił na rozprawie pełnomocnik Stowarzyszenia, na liście jego członków wskutek pomyłki wskazano osobę o nazwisku S. B. podczas gdy członkiem Stowarzyszenia jest S. B., która podpisała się pod pełnomocnictwem. Nie jest to zatem okoliczność dyskwalifikująca umocowanie. Jeśli chodzi o kwestię uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co zostało podniesione przez SKO jako dodatkowy argument braku możliwości rozpatrzenia tego środka zaskarżenia, w tym zakresie stanowisko organu także nie zasługuje na uwzględnienie. Chodzi tu przy tym nie tyle o fakt, że termin, o którym mowa w art. 49 § 2 kpa, należy obliczać od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty - kwestia ta jest bowiem jednolicie ujmowana w ten właśnie sposób zarówno w judykaturze, jak i doktrynie – ile o prawidłowość ustalenia daty doręczenia, a w konsekwencji obliczenia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z w/w przepisem, zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Przy takim brzmieniu przepisu w niniejszym przypadku uznać należało, że skutek doręczenia decyzji nastąpił w dniu 22 marca 2017r. Taki sposób obliczenia stosowany jest w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych, w tym np. w wyrokach NSA z dnia 15 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 847/12, z dnia 27 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1170/13, postanowieniu NSA z dnia 18 października 2017r., sygn. akt II OZ 1231/17, postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017r., sygn. VIII SA/Wa 763/17, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. II SA/Po 270/17. Zauważyć przy tym wypada, że np. w wyroku z dnia 15 czerwca 2012r. w sprawie II OSK 847/12 (przywołanym przez skarżącego) NSA wprost stwierdził, że bieg terminu, o którym mowa w przepisie art. 49 kpa, rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego udostępnienia decyzji administracyjnej (a więc zgodnie z twierdzeniem SKO). Mimo to jednak Sąd ten przyjął, że w sytuacji gdy do obwieszczenia doszło 25 lutego 2011r., decyzja została skutecznie doręczona w dniu 11 marca 2011r., a zatem nie w ostatnim dniu 14-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 49 § 2 kpa, ale po upływie tego dnia. W świetle powyższego, za nieprawidłowe należy uznać stanowisko SKO, zgodnie z którym w niniejszym przypadku decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 21 marca 2017r. Do tego doręczenia doszło bowiem w dniu 22 marca 2017r. W tej sytuacji zaś, uwzględniając termin do wniesienia odwołania przewidziany w art. 129 § 2 kpa, a także biorąc pod uwagę sposób obliczenia tego terminu przewidziany w art. 57 § 1 kpa, należało uznać, że ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania był dzień 5 kwietnia 2017r. W tym zaś dniu odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd doszedł do wniosku, że wskazane przez SKO dwa powody, dla których jak dotąd nie doszło do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, nie znajdują uzasadnionych podstaw, a tym samym organ ten pozostaje w bezczynności w zakresie jego rozpatrzenia. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do treści art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Mając na uwadze treść tak przytoczonych przepisów, jak również poczynione wyżej wywody, Sąd w punkcie I wyroku zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach do rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 8 marca 2017 r. znak: UKŚ-IV.6220.4.2016 w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzając jednocześnie w punkcie II, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). Za stwierdzeniem bezczynności z rażącym naruszeniem prawa w niniejszym przypadku przemawiał przede wszystkim znaczny okres bezczynności, obejmujący niespełna rok, jak też fakt, że – jeśli chodzi o prawidłowość pełnomocnictwa udzielonego przez członków Stowarzyszenia, w tym zwłaszcza brak podpisu wszystkich członków, co było głównym powodem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia – SKO wypowiedziało się w sposób bardzo lakoniczny, znając przy tym co najmniej od dnia 3 listopada 2017r. (w tym już na etapie rozpoznania ponaglenia) stanowisko tut. Sądu wyrażone w sprawie II SA/Ke 380/17. Przy dochowaniu należytej staranności także obliczenie terminu mogło zostać dokonane prawidłowo. Mając na uwadze powyższe rozstrzygnięcie, Sąd uznał za zasadny wniosek Stowarzyszenia o przyznanie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz Stowarzyszenia Mieszkańców Dzielnicy P. sumy pieniężnej w wysokości 2000 złotych. Orzeczenie w tym zakresie opiera się na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Należy jeszcze zauważyć, że w skardze wnioskowano o "przesądzenie", że odwołanie zostało wniesione przez osobę należycie do tego umocowaną oraz, że zostało wniesione w terminie. Rozważenie zawarcia w wyroku ewentualnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie mogłoby nastąpić na gruncie art. 149 § 1b p.p.s.a. Regulacja ta dotyczy jedynak sytuacji, kiedy organ nie jest upoważniony do wydania decyzji lub postanowienia w sprawie, lecz do jej załatwienia w drodze innego aktu administracyjnego, określonego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. V, opubl. LexisNexis 2011, kom. do art. 149 p.p.s.a.; wyr. NSA z 4 października 2005 r., II GSK 134/05, LexPolonica nr 2225295). Kwestie powyższe, będące przedmiotem wniosku, zostały natomiast wyjaśnione w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa. Na koszty te, w łącznej wysokości 580 zł, złożyły się: wpis od skargi - 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).