II OSK 3793/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2481/17 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2481/17 oddalił skargę M. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) w [...] z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], uchylającej w części dotyczącej uporządkowania terenu rozbiórki, a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w G. z [...] listopada 2013 r. nr [...] nakazującej M. K. rozbiórkę murowanej dobudówki o wymiarach 2,15 m x 5,50 m, wybudowanej na nieruchomości przy ul. [...] w N., bez pozwolenia na budowę. Od powyższego wyroku M. K. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) polegające na pominięciu wypełnienia przesłanki istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na fakt, że jest ona niewykonalna ponieważ wykonanie prac budowlanych zmierzających do rozbiórki objętych decyzją administracyjną jest obiektywnie niemożliwe, co przesądza o istnieniu przesłanki nieważności decyzji, a okoliczność ta nie była przedmiotem rozstrzygania przez Sądy wydające wyroki w odniesieniu do tej decyzji. W ocenie skarżącego niemożliwe jest wykonanie prac rozbiórkowych bez naruszenia części budynku nienależącej do skarżącego, co zostało potwierdzone oświadczeniem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, do której skarżący zwrócił się o wykonanie prac rozbiórkowych. W związku z powyższym M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uwzględnienie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. - "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Wynikająca z tego przepisu tzw. prawomocność materialna zamyka, co do zasady, możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), na którą złożona skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przeprowadzając kontrolę legalności decyzji administracyjnej, sąd obowiązany jest bowiem z urzędu wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa materialnego i procesowego, gdyż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W konsekwencji oddalenie skargi oznacza przyjęcie, że zaskarżona decyzja była wolna od tego rodzaju wad prawnych, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, a tym bardziej nie została także obarczona tymi formami kwalifikowanymi tych wad, które mogłyby stanowić przyczynę stwierdzenia jej nieważności (zob. m.in. wyroki NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 732/17; z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 205/14; z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2572/14; z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1946/14; z 17 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1617/11 - publ. w CBOSA). W rezultacie, w aktualnym stanie prawnym, wniosek o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, która została pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, powinien zostać załatwiony przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.). Wydany uprzednio wyrok stanowi bowiem przeszkodę przedmiotową czyniącą niedopuszczalnym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (zob. m.in. wyroki NSA z 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1772/17; z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 571/18; z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 899/16 - publ. w CBOSA). Stanowisko takie znajduje swoje potwierdzenie również w uchwale NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (publ. w ONSA i wsa 2010, nr 2, poz. 18) zapadłej na tle nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. Wprawdzie z powyższej uchwały wynika, że możliwość uruchomienia postępowania nieważnościowego określa przymiot powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.) wyznaczony zakresem kontroli dokonanej przez sąd, to jednak - jak wydaje się to też częściowo wynikać z uzasadnienia do tej uchwały - można to w praktyce wiązać głównie z okolicznością uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną lub oddaleniem skargi z powodu braku legitymacji procesowej (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 67/17; z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1899/16; z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2517/11). Tym samym jakkolwiek nie zawsze wyrok oddalający skargę na decyzję stanowi automatycznie przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, to sytuacja tego rodzaju powinna mieć charakter wyjątkowy, a ponadto być uwarunkowana obiektywnymi względami braku wiedzy sądu o okolicznościach istotnych dla wyniku sprawy, czyli takich o których nie mógł wiedzieć, jak na przykład wyżej już przywołane wykrycie po wydaniu wyroku innej ostatecznej decyzji załatwiającej sprawę administracyjną (por. ww. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2572/14). Przenosząc powyższe uwagi na okoliczności rozpoznawanej sprawy trzeba podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz GINB, co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z wniosku M. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] stycznia 2014 r. wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki dobudówki przy ul. [...] w N.. Powyższa decyzja podlegała już bowiem kontroli WSA w Szczecinie, który wyrokiem z 24 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 222/14 oddalił skargę wniesioną przez M. K.. Orzeczenie to jest prawomocne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3139/14 złożoną od niego skargę kasacyjną również oddalił. W rezultacie, stosownie do przepisu art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 171 p.p.s.a., powołany wyżej prawomocny i wiążący wyrok WSA w Szczecinie z 24 lipca 2014 r. stanowi przeszkodę przedmiotową uniemożliwiającą uruchomienie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] stycznia 2014 r. Z tego też powodu GINB zasadnie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. K. z [...] maja 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w G. z [...] listopada 2013 r., opartego na przyczynie wskazanej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (niewykonalność decyzji), odmówił wszczęcia postępowania. Wniosek ten został potraktowany przy tym jako dotyczący przede wszystkim rozstrzygnięcia WINB wydanego w postępowaniu odwoławczym. W niniejszej sprawie nie zachodziły żadne szczególne, ani wyjątkowe przesłanki uzasadniające odstąpienie od wyrażonej w art. 170 p.p.s.a. zasady związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Należy bowiem podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji oraz GINB, że w sprawie tej nie wystąpiły tego rodzaju okoliczności, które w sposób obiektywny, tj. niezależny od WSA w Szczecinie, mogły się znaleźć poza zakresem jego kontroli w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 222/14. Jak trafnie wskazał Sąd, nie było obiektywnych przeszkód do zbadania istotnych dla wyniku sprawy elementów stanu faktycznego, gdyż WSA w Szczecinie dysponował obszernym materiałem dowodowym, na podstawie którego dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2014 r. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej trzeba zauważyć, że na podstawie wspomnianego materiału dowodowego WSA w Szczecinie miał możność przeprowadzenia oceny stanu faktycznego sprawy także pod względem wykonalności decyzji nakazującej przedmiotową rozbiórkę. Oddalenie skargi oznaczało zatem przyjęcie przez tenże Sąd, że zaskarżona decyzja [...] WINB z [...] stycznia 2014 r. jest wolna od kwalifikowanych wad prawnych, w tym również wady określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., mogącej stanowić przyczynę stwierdzenia jej nieważności. W takiej sytuacji wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji został potraktowany przez organ trafnie jako niedopuszczalny, co musiało skutkować odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z wymienionych wyżej względów zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu. Przewodniczący Wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842), z uwagi na intensyfikację epidemii COVID-19, zarządził rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.