I OSK 1230/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 533/18 w sprawie ze skargi T. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 533/18 oddalił skargę T. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu mieszkalnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: T. Z. - funkcjonariusz [...] w S. w dniu [...] października 2017 r. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu mieszkalnego. Organ wskazał, że funkcjonariusz służbę w Policji pełni od [...] sierpnia 2010 r., a w służbie stałej został mianowany [...] sierpnia 2013 r. Funkcjonariusz wraz z żoną M. B. od [...] listopada 2011 r. posiadali prawo do własnościowego lokalu mieszkalnego znajdującego się w miejscowości M. przy ul. [...]. Lokal ten zbyli w dniu [...] maja 2017 r. Organ ustalił, że M. jest miejscowością pobliską w stosunku do miejscowości, w której policjant pełni służbę. Zainteresowany w latach 2014-2017 pobierał równoważnik pieniężny za remont ww. lokalu mieszkalnego. W dniu [...] maja 2017 r. małżonkowie Z. kupili nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym dwukondygnacyjnym w M. przy ul. [...]. Na dzień złożenia wniosku funkcjonariusz posiadał uprawnienia do 3 norm zaludnienia. Komendant Wojewódzki Policji w S. decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] odmówił T. Z. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w M. przy ul. [...] argumentując, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy, tj. [...] października 2017 r. (data wpływu do organu) policjant posiadał już dom mieszkalny, a lokal, który zapewniał mu normy zaludnienia, został zbyty w dniu [...] maja 2017 r. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania T. Z., decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji. Decyzja organu II instancji została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 94 ust. 1, 95 ust. 1 pkt 2, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067) oraz § 3 i § 3a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 864 ze zm.). Organ odwoławczy wskazał, że przesłankę sine qua non żądania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu stanowi legitymowanie się przez policjanta prawem do uzyskania lokalu mieszkalnego. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji stanowi bowiem zastępczą formę realizacji potrzeb mieszkaniowych policjanta w służbie stałej i jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale. Inaczej mówiąc, nie przyznaje się funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) w sytuacji, gdy nie może on ubiegać się o przydział lokalu mieszkalnego (domu) w drodze decyzji z uwagi na wystąpienie jednej z okoliczności wymienionych w art. 95 ust. 1 ww. ustawy. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia organu I instancji wskazujące, że T. Z. od [...] listopada 2011 r. posiadał, na zasadzie małżeńskiej wspólności majątkowej, własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w miejscowości M. W latach 2014 - 2017 policjant pobierał równoważnik pieniężny za remont ww. lokalu mieszkalnego. W dniu [...] maja 2017 r. aktem notarialnym Repertorium [...] T. Z. zbył lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w M., którego wraz z małżonką był właścicielem. Następnie w dniu [...] maja 2017 r. na podstawie aktu notarialnego Repertorium [...] małżonkowie Z. nabyli do majątku wspólnego nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym w M. przy ul. [...]. Natomiast wniosek o pomoc finansową na uzyskanie ww. domu policjant złożył w dniu [...] października 2017 r. Organ odwoławczy wskazał, że dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej jest dniem wszczęcia postępowania w tej sprawie, a pozytywne rozpatrzenie wniosku zależy od szeregu czynników regulowanych przepisami ustawy o Policji oraz rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r., w szczególności od tego, czy wnioskodawca miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Pomoc finansowa przysługuje bowiem "na uzyskanie lokalu mieszkalnego", przy czym chodzi tu o sytuację, gdy policjant nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Pomoc taka nie przysługuje zatem w przypadku, gdy funkcjonariusz posiada już tytuł prawny do lokalu lub domu zapewniającego przysługujące mu normy zaludnienia. Z aktu notarialnego nabycia nieruchomości nie wynika, aby budynek położony w M. przy ul. [...] nie nadawał się do zamieszkania, czy też wymagał prac adaptacyjnych lub wykończeniowych. W aktach sprawy brak jest innych dokumentów, które pozwoliłyby stwierdzić stan techniczny budynku oraz stan jego wykończenia. Przy czym przeprowadzenie remontu lokalu mieszkalnego lub domu zakupionego na rynku wtórnym nie oznacza, że nie nadaje się on do użytkowania, zamieszkania. Intencją ustawodawcy było natomiast, aby pomoc finansowa była przeznaczana jedynie na uzyskanie przez funkcjonariusza mieszkania w miejscowości pełnienia służby, przy czym pomocy tej nie można utożsamiać z formą bezzwrotnej pożyczki udzielanej przez Państwo obywatelowi na spłatę jego prywatnych zobowiązań. T. Z. złożył skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd uznał za prawidłowe ustalenia stanu faktycznego poczynione w toku postępowania administracyjnego, a mianowicie, że skarżący, będąc funkcjonariuszem w służbie stałej od dnia [...] sierpnia 2013 r., posiadał wraz z małżonką własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w M., tj. w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby w rozumieniu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W dniu [...] maja 2017 r. aktem notarialnym Repertorium [...] małżonkowie dokonali sprzedaży ww. lokalu. Z treści ww. aktu notarialnego wynika, że przedmiotem sprzedaży był lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, składający się z jednego pokoju dziennego z aneksem kuchennym, jednego pokoju, jednej łazienki i jednego przedpokoju o powierzchni użytkowej 44 m2, natomiast z załączonego do akt sprawy rzutu ww. lokalu mieszkalnego wynika, że powierzchnia pokoju dziennego wynosiła 22,42 m2, natomiast powierzchnia drugiego pokoju, określanego mianem garderoby, wynosiła 6,19 m2. Z powyższego wynika, że ww. lokal, dobrowolnie zbyty przez skarżącego, spełniał warunki powierzchni mieszkalnej stosownie do przysługujących skarżącemu 3 norm zaludnienia (po jednej normie zaludnienia dla policjanta, jego żony oraz córki) w rozumieniu § 2 pkt 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170 ze zm.). Przepis ten stanowi, że norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Sąd uznał, że w świetle powyższych przepisów, skarżący oraz członkowie jego rodziny mieli zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w formie przewidzianej w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie spełnił ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu mieszkalnego - stosownie do art. 88 ust. 1 ww. ustawy oraz że nie spełnił niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej określonej w art. 94 ust. 1 ww. ustawy. Sąd uznał, że w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 32 Konstytucji RP. W tym względzie powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt SK 1/00 i wskazujące, że "szczególna pomoc w uzyskaniu mieszkania przez policjantów uzasadniona jest dążeniem do zapewnienia policjantowi możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę. Stanowisko takie zajął także NSA w uchwale siedmiu sędziów z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, (publ. ONSA/1999/3/77). Ustawa o Policji nie formułuje praw podmiotowych wszystkich policjantów do uzyskania pomocy finansowej do nabycia mieszkania na własność, bez względu na to, czy mają oni zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby. Powołane przepisy Konstytucji nie obligują też ustawodawcy do zakreślenia tak szerokich ram pomocy udzielanej policjantom w celu zapewnienia im możliwości nabywania mieszkań na własność. Z tych względów zarzut naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa wyrażony w art. 32 ust. 1 Konstytucji przez zaskarżone przepisy ustawy o Policji należy ocenić jako bezzasadny". Sąd Wojewódzki przyjął, że brak jest również podstaw do uznania, że organ Policji dopuścił się naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasad ogólnych wyrażonych w art. 8, art. 9, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Sąd wskazał, że z akt sprawy w istocie nie wynika, aby organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji powiadomił skarżącego o końcowym zapoznaniu się z aktami sprawy, to jednak naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi wadę procesową, która może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Przy czym to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, bowiem skarżący nie wykazał, aby przed wydaniem zaskarżonej decyzji zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowych dowodów i czynności, które miałyby istotny wpływ na jej zakończenie. Z tych względów Sąd uznał, że organy obu instancji nie naruszyły uprawnień procesowych strony postępowania administracyjnego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). T. Z. wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – zarzucił mu naruszenie: I. prawa materialnego: 1) art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przez błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sytuacji nie doszło do aktualizacji przesłanek uprawniających odwołującego do przyznania mu pomocy finansowej na zakup domu, pomimo że w istocie skarżący spełnił przesłanki udzielenia mu pomocy finansowej, tj. w chwili zakupu domu położonego w M. przy ul. [...] nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, nie spełniał żadnej z negatywnych przesłanek udzielenia mu pomocy finansowej oraz decyzją administracyjna nie przydzielono mu lokalu zgodnie z ustawą o Policji; 2) art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji przez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, że przepis ten przewiduje wygaśniecie pomocy finansowej na skutek zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie; 3) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nierówne traktowanie przez władzę publiczną w postępowaniu zmierzającym do uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego funkcjonariuszy Policji, znajdujących się z uwagi na fakt pełnienia służby w analogicznej sytuacji prawnej, polegającej na odmowie udzielenia odwołującemu pomocy finansowej na zakup domu wyłącznie z uwagi na złożenie przez niego wniosku po dacie zakupu w domu, mimo że z żadnych przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie wynika, aby okoliczność tego rodzaju stanowiła negatywna przesłankę ubiegania się o ww. pomoc finansową; 4) § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczególnych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwartet przeznaczonych dla policjantów przez przyjęcie, że lokal przy ul. [...] w M. zapewniał policjantowi i jego rodzinie odpowiednie normy zaludnienia podczas, gdy w sprawie Sąd I instancji oparł się na niedokładnych informacjach organu administracyjnego, a ten w niniejszej sprawie nie poczynił żadnych dokładnych ustaleń w tym zakresie, a podana wielkość pokoju dziennego nie odpowiadała rzeczywistej powierzchni mieszkalnej i była mniejsza z uwagi na fakt, że pomiar dotyczył lokalu w stanie surowym zamkniętym i nie uwzględniał powierzchni tynków i komina w pokoju, o czym skarżący nie wiedział, gdyż organ nie informował go jaki pomiar ma podać i czego on ma w rzeczywistości dotyczyć i skarżący nie był wzywany do zapoznania się z aktami sprawy przed zamknięciem postępowania, gdzie miałby możliwość szczegółowego podania wymiarów lokalu; 5) § 2, § 1 oraz § 3 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów przez jego niewłaściwą interpretację sprowadzając się do wniosku organu I instancji, że pomoc finansowa na nabycie domu nie może być udzielona z uwagi na fakt wcześniejszego nabycia domu, niż chwila złożenia wniosku; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes strony skarżącej w szczególności pominięcie w rozstrzygnięciu faktu, że skarżący we własnym zakresie zaspokoił potrzeby mieszkaniowe i zakupił dom na kredyt hipoteczny na 30 lat na łączną kwotę 450 000 zł; 2) art. 80 K.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów bez należytego rozważenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego; 3) art. 8 K.p.a. przez nieprzyczynienie się przez Sąd I instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; 4) art. 9 K.p.a. przez brak wypełnienia przez organ I instancji obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto brak czuwania przez organ nad tym, aby strona i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; 5) art. 10 § 1 K.p.a. przez brak możliwości zapoznania się przez Skarżącego z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, co naruszyło zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i nie stanowiło tylko wady procesowej, o której wspomina Sąd, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż strona nie miała możliwości dokonania konkretnych czynności procesowych takich, jak chociażby przedstawienie szczegółowej dokumentacji komina, zdjęć poglądowych, jak również precyzyjnych dokładnych wyliczeń pokoju, który był połączony z aneksem kuchennym; 6) naruszenie art. 151 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył również, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Oznacza to konieczność prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych w skardze, tj. powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Ocenę zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., poprzedzić należy koniecznym wyjaśnieniem, że zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą kasacyjną. Ze względu na swój ogólny charakter, przesądzający jedynie o rodzaju rozstrzygnięcia, może on stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami postępowania bądź przepisami materialnymi (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II FSK 1480/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Tym samym błędne oddalenie skargi spowodowane tym, że w ocenie autorki skargi kasacyjnej była ona prawidłowa, nie może polegać samo w sobie na wadliwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., lecz na błędzie popełnionym w fazie kontroli decyzji. Z tego powodu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Odnośnie do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. należy stwierdzić, że podnosząc je autorka skargi kasacyjnej ani nie wykazała aby uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, ani też nie powiązała naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a. W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04, czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a., nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji. Przechodząc zatem do oceny kolejnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, przypomnieć jeszcze trzeba, że w sprawie nie jest sporne, że T. Z. w dniu [...] maja 2017 r. aktem notarialnym Repertorium [...] zbył prawo do własnościowego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w M., którego był właścicielem wraz z małżonką na zasadzie małżeńskiej wspólności majątkowej. W dniu [...] maja 2017 r., na podstawie aktu notarialnego Repertorium [...], małżonkowie Z. nabyli do majątku wspólnego nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym w M. przy ul. [...]. Wniosek o pomoc finansową na uzyskanie ww. domu policjant złożył w dniu [...] października 2017 r. Ilość przysługujących skarżącemu norm zaludnienia (3) nie uległa w tym czasie zmianie. Niekwestionowane jest także przez żadną ze stron, że zbywany lokal mieszkalny składał się z dwóch pokoi o powierzchni 44 m2. Skarżący kasacyjnie kwestionuje natomiast ustalenie, że zbywany lokal zapewniał policjantowi i jego rodzinie odpowiednie normy zaludnienia, co wynika z błędnego przyjęcia przez organy administracyjne, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że podana w akcie notarialnym z [...] maja 2017 r. powierzchnia pokoju dziennego wynosiła 22,42 m2, pomimo że pomiar dotyczył lokalu w stanie surowym zamkniętym i nie uwzględniał powierzchni tynków i komina w pokoju. Z akt sprawy wynika, że w tym zakresie organ oparł się na treści ww. aktu notarialnego z [...] maja 2017 r., w którym wskazano, że zbywany lokal mieszkalny składa się z dwóch pokoi, a także na danych przedstawionych przez skarżącego, który złożył do akt sprawy rzut lokalu mieszkalnego. Z dokumentu tego wynika, że powierzchnia pokoi wynosiła odpowiednio 22,42 m2 i 6,19 m2. Na ustalenia powyższe wskazuje również fakt pobierania przez funkcjonariusza w latach 2014 - 2017 równoważnika pieniężnego za remont ww. lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w M., w tym decyzja KWP w S. z [...] marca 2017 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu świadczenia z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia za rok 2017, a także oświadczenie mieszkaniowe z [...] grudnia 2014 r., w którym skarżący wskazał, że od [...]listopada 2011 r. zajmuje ww. lokal mieszkalny i ubiega się o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie powyższych ustaleń organu ani na etapie postępowania administracyjnego, ani przed Sądem I instancji, ani też w skardze kasacyjnej. Nie przedstawił bowiem wiarygodnych dokumentów, z których wynikałoby, że powierzchnia mieszkalna ww. lokalu nie spełniała przysługujących mu 3 norm zaludnienia. Zgodzić się trzeba z oceną Sądu I instancji, że wskazane przez skarżącego wymiary komina (około 2 m2), który miałby zmniejszyć powierzchnię pokoju dziennego, są podane w sposób nieprecyzyjny i tym samym nie podważają ustaleń poczynionych przez organ. Oznacza to, że zaaprobowane przez Sąd I instancji ustalenia organu są prawidłowe. W sprawie nie doszło zatem do ustalenia stanu faktycznego z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił, że organ Policji nie dopuścił się naruszenia zasad ogólnych wyrażonych w art. 8 K.p.a., tj. zasady zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej oraz w art. 9 K.p.a., tj. zasady informowania - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tym stanowiskiem Sądu należy zgodzić się. Stanowisko Sądu I instancji, że organ dokonał ustaleń faktycznych w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), rozważył wszystkie okoliczności istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia respektując zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione (art. 107 § 3 K.p.a.), znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Jeśli chodzi zaś o naruszenie art. 10 K.p.a. prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi wadę procesową, która może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Przy czym to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Jak słusznie zauważył ten Sąd, czym innym jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia wspomnianego przepisu procesowego, a czym innym zagadnienie jego wpływu na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny. Analiza przepisów art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że poza przypadkiem wymienionym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracyjny miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku opisanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wymaga się nadto, aby wpływ ten był istotny. Jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji w oderwaniu od faktu, czy dokonane naruszenie mogło albo nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w pełni popiera zawartą w swoim wyroku z 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05 tezę, zgodnie z którą zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 15 maja 2003 r. sygn. akt I SA/Gd 199/00). Innymi słowy strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o uprawnieniach z art. 10 § 1 K.p.a. uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). W skardze na decyzję Komendanta Głównego Policji skarżący nieskutecznie wykazywał takie okoliczności. Dlatego też ocena zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadząca do konkluzji o nieuwzględnieniu przedmiotowego zarzutu nie może być w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowana. Generalnie też trzeba odróżnić zupełne pominięcie podmiotu, który powinien być stroną w postępowaniu, jak też naruszenie uprawnień procesowych podmiotu uczestniczącego w postępowaniu. Stwierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym gdyby skarżący był wezwany przez organ do podania pomiaru komina przed zamknięciem postepowania, dążyłby do uzupełnienia postępowania dowodowego przez wskazanie pomiaru szczegółowego, jest gołosłowne. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, choćby w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., co oznacza, że nie wykazał, aby przed wydaniem zaskarżonej decyzji zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowych dowodów i czynności, które miałyby istotny wpływ na jej treść. Ponadto w odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., generalnie trzeba zauważyć, że stanowią one w istocie powielenie zarzutów podniesionych w skardze i stanowią polemikę ze stanowiskiem Sądu bez wykazania wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Nie jest bowiem spełnieniem wymogu skargi kasacyjnej wykazania uchybienia przepisów postępowania wyłącznie zacytowanie formuły zawartej w przepisie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., że "uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Wymogów tych skarga kasacyjna nie spełnia. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać trzeba, że sposób ich sformułowania nie w każdym przypadku uwzględnia konieczność sprecyzowania postaci tego naruszenia, tj. na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji lub na czym polegała ich błędna wykładnia dokonana przez Sąd I instancji. Spełnienie wymagań określonych w art. 176 P.p.s.a. wymaga wskazania, czy skargę kasacyjną oparto na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie - dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Obowiązkiem zatem autora skargi kasacyjnej jest przedstawienie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego naruszonych przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem, ale także wyjaśnienie na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowym za utrwalony należy uznać pogląd, że powołanie się w skardze kasacyjnej na podstawę naruszenia prawa materialnego nie może ograniczyć się do powołania przepisu (normy) prawa materialnego bez wskazania sposobu jego naruszenia i wyjaśnienia, na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu, a także jak, zdaniem skarżącego, zakwestionowany przepis powinien być rozumiany, bądź jaki przepis powinien być zastosowany. Uchybienia w powyższym zakresie nie są jednak na tyle istotne, aby skarga kasacyjna nie poddawała się kontroli instancyjnej. Zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wytyka Sądowi I instancji błędną wykładnię. Argumentacja powołana w ramach uzasadnienia tego zarzutu odwołuje się do opisu stanu faktycznego sprawy wskazując, że błędna jest ocena Sądu, że nie doszło do aktualizacji przesłanek uprawniających funkcjonariusza do przyznania mu pomocy finansowej na zakup domu, pomimo że funkcjonariusz spełnił przesłanki udzielenia mu pomocy finansowej, gdyż w chwili zakupu domu nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, nie zaistniały przesłanki negatywne udzielenia mu pomocy finansowej oraz decyzją administracyjną nie przydzielono mu lokalu zgodnie z ustawą o Policji. Sposób sformułowania zarzutu wskazuje zatem, że skarżący kasacyjnie kwestionuje nie tyle błędną wykładnię powyższych przepisów, ile ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Uchybienie to jednak nie uniemożliwia ustalenia granic wniesionej skargi kasacyjnej. Tym niemniej zarzut ten nie jest zasadny. Nie narusza prawa dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 94 ust. 1 ustawy o Policji zakładająca, że przepis ten, określając uprawnienie policjanta do uzyskania pomocy finansowej, wiąże to uprawnienie z obowiązkiem organu administracji publicznej przewidzianym w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Stosownie zaś do tego przepisu policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 wskazano, że pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza. Omawiane uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi w następujących sytuacjach: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy, 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie przysługują więc policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 pkt 1-4 ustawy. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu zatem wiązać należy tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 90 ustawy o Policji, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej przez ustawę (art. 95 ustawy), to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy). W konsekwencji taki policjant nie spełnia niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej (określonej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji), tj. niezrealizowania prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 95 tej ustawy. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że stosownie do art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wobec powyższego prawidłowo wskazał, że pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, jest skutkiem niedopełnienia przez właściwy organ obowiązku przyznania policjantowi w służbie stałej na podstawie decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego o powierzchni uwzględniającej uprawnienia funkcjonariusza w zakresie przysługującej mu powierzchni mieszkaniowej z racji zajmowanego stanowiska służbowego z jednoczesnym uwzględnieniem liczby członków rodziny policjanta. W myśl art. 89 ustawy o Policji członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek; 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia; 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Ustalenie, że sprzedany przez funkcjonariusza lokal mieszkalny zaspokajał uprawnienia policjanta w zakresie prawa do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, nie zostało skutecznie zakwestionowane wniesioną skargą kasacyjną. Konsekwencją powyższego ustalenia jest twierdzenie, że prawo policjanta do otrzymania lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane, ponieważ funkcjonariusz posiadał lokal mieszkalny odpowiadający przysługującym mu normom zaludnienia. W sytuacji posiadania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego, jeśli powierzchnia mieszkalna odpowiada należnym funkcjonariuszowi normom zaludnienia (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji), można mówić o tym, że prawo policjanta do lokalu mieszkalnego, przewidziane w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, zostało zaspokojone. Dla uprawnienia policjanta do pomocy finansowej bez wpływu pozostaje sposób, w jaki uzyskał lokal mieszkalny, istotne jest natomiast, czy lokal ten odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" (art. 94 ust. 1) jest szerokie i odnosi się tylko do przypadku, gdy policjant posiada lokal mieszkalny, który jednak z uwagi na jego powierzchnię, niezgodną z obowiązującymi normami, nie zaspokaja prawa do lokalu mieszkalnego określonego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariusz policji w służbie stałej zachowuje prawo do pomocy finansowej nie tylko w przypadku nieprzydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ale także w sytuacji posiadania lokalu mieszkalnego (bez względu na źródło jego uzyskania), którego powierzchnia mieszkalna jest niezgodna z przysługującą (wyrok NSA z 28 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1616/09). Autorka skargi kasacyjnej w sposób nieuprawniony przypisuje Sądowi I instancji wykładnię art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji zakładającą, że przepisy te przewidują wygaśnięcie pomocy finansowej na skutek zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Sąd I instancji wskazując, że na dzień złożenia wniosku, tj. [...] października 2017 r., skarżący posiadał już dom jednorodzinny, podkreślił równocześnie, że uprzednio zbył lokal mieszkalny, który zapewniał mu przysługujące normy zaludnienia. Ta okoliczność jako istotna dla sprawy, w ocenie Sądu zdecydowała, że organy Policji odmawiając skarżącemu przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego nie naruszyły art. 88 ust. 1 oraz art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Nie doszło również do naruszenia art. 95 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, bowiem w dacie złożenia wniosku o przyznanie ww. pomocy skarżący spełniał przesłankę określoną w ww. przepisie. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że celem powołanych wyżej przepisów ustawy o Policji nie było przyznanie jednej grupie zawodowej ułatwień w nabywaniu na własność lokali mieszkalnych (domów). Świadczenie, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ww. ustawy nie stanowi przywileju pracowniczego, lecz zostało wprowadzone w interesie służby z uwagi na daleko idącą dyspozycyjność funkcjonariuszy Policji. Świadczenie to ma charakter subsydiarny, zabezpieczający należyte funkcjonowanie organów bezpieczeństwa i porządku publicznego. Dlatego ustawa nie formułuje prawa podmiotowego wszystkich funkcjonariuszy do uzyskania pomocy finansowej w celu umożliwienia nabycia mieszkania, czy domu na własność, lecz stwarza takie uprawnienie tylko tym, którzy nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Z tych też względów z żadnego z przepisów ustawy o Policji nie wynika, aby powyższe świadczenie miało być przyznawane na rozbudowę, remont lokalu lub domu, czy spłatę zobowiązań kredytowych, czego w istocie domaga się skarżący w niniejszej sprawie (por. wyroki NSA z 23 listopada 2009 r. sygn. I OSK 333/09 i 7 marca 2006 r. sygn. I OSK 554/05). W przeciwnym razie pomoc ta musiałaby być traktowana jako przywilej policjantów, budzący wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 maja 2001 r., SK 1/00, System Informacji Prawnej LEX). Pomoc finansowa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ma ścisły związek z interesem służby i pozostaje aktualna tylko w takim zakresie, w jakim potrzeby mieszkaniowe policjanta nie są należycie zaspokojone. Powyższe wskazuje, że nie mogły być też zasadne zarzuty naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, ani przepisy rozporządzenia z 17 października 2001 r., tj. § 1, § 2 i § 3 ust. 1 i 2 pkt 2. Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia z 18 maja 2005 r., tj. § 2 i § 3, wskazać trzeba, że istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego dotyczących powierzchni mieszkalnej sprzedanego mieszkania w kontekście przysługujących norm zaludnienia. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnej wykładni powołanych przepisów, ani nawet nie dotyczy błędnego ich zastosowania, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o prawidłowym ustaleniu przez organ, że sprzedany lokal zapewniał przysługujące skarżącemu i jego rodzinie normy zaludnienia, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie organ mając możliwość dokonania innych ustaleń, nie podjął najmniejszej nawet aktywności prowadzącej do ich uzyskania. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12 i 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12 i 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11 i 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11 i 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.