I OSK 933/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego P.P. po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 977/16 w sprawie ze skargi L.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 977/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę L.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badanie psychologiczne. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], dalej jako "KWP", zwrócił się do organu I instancji o skierowanie L.W. na badanie psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem w związku z otrzymaniem łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Prezydent Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, skierowania na badania psychologiczne i zatrzymania prawa jazdy, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta skierował L.W. na badanie psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując na treść art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 627 ze zm.), dalej jako "u.k.p.". Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (dalej również jako "WSA") L.W. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie i wskazało, że w dniu 6 listopada 2014 r. L.W. dokonał wymiany polskiego prawa jazdy na niemiecki dokument. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargę oddalił. W uzasadnieniu swojego wyroku Sąd I instancji wskazał na treść art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. oraz art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), dalej jako "p.r.d.", podkreślając przy tym, że w postępowaniu, które prowadzi starosta na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. jest on w istocie związany liczbą punktów wpisaną do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, prowadzonej przez Policję. Decyzja wydawana na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. ma charakter decyzji związanej tj. organ stwierdziwszy określony stan rzeczy obowiązany jest wydać przewidziane prawem rozstrzygnięcie. Jak zaznaczył WSA, skarżący przekroczył w okresie krótszym od jednego roku tj. od dnia [...] kwietnia 2011 r. do dnia [...] marca 2012 r. limit 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, uzyskując łącznie 25 punktów. W tym miejscu Sąd I instancji wskazał na treść § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 oraz § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488), dalej jako "rozporządzenie z 2012 r.", po czym podkreślił, że liczba punktów nałożonych na skarżącego w okresie krótszym niż rok przekroczyła liczbę 24, co obligowało organ do wydania zaskarżonej decyzji. Konsekwencją naruszenia przepisów ruchu drogowego i przekroczenia limitu 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d. jest m.in. obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w myśl art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. Natomiast zgodnie z art. 130 ust. 3 p.r.d. kierowca wpisany do ewidencji może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Sąd ten wskazał także na art. 130 ust. 4 p.r.d. oraz rozporządzenie z 2012 r., w tym na § 6 ust. 1 pkt 4 umożliwiający zmniejszenie o 6 liczby posiadanych punktów. Przy czym zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24 punkty. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. wprowadza wyraźny obowiązek poddania sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy, który przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d. Przekroczenie wskazanej liczby punktów wywołuje konieczność wydania odpowiedniego skierowania osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem w celu sprawdzenia jej kwalifikacji. Z powyższego wynika, że z uprawnienia określonego w powołanym przepisie rozporządzenia mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., za naruszenie zasad ruchu drogowego otrzymali mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów. Sąd ten zaznaczył, że postulowane w skardze odczytanie przepisów ustawy i nadanie im takiej treści, zgodnie z którą kierowca mógłby w drodze odbycia szkolenia zmniejszyć liczbę punktów karnych po przekroczeniu limitu 24 punktów, niweczyłoby możliwość stosowania środka z art. 114 ust. 1 pkt 1 p.r.d. W konsekwencji skoro w dniu odbycia szkolenia suma punktów otrzymanych przez skarżącego za naruszenia przepisów ruchu drogowego przekroczyła 24, to odbyte w dniu [...] maja 2012 r. szkolenie nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. Następnie WSA ocenił, iż wbrew zarzutom podniesionym w skardze nie doszło do naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust. 2 oraz art. 12 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy. Sąd I instancji podniósł, że wskazana Dyrektywa, wprowadzając w art. 11 ust. 2 wyjątek na rzecz terytorialności, pozostawia krajom członkowskim swobodę w doborze regulacji karnych i administracyjno-karnych. W ocenie WSA z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. nie wynika, by zakresem swym miał on obejmować jedynie uprawnienia do kierowania pojazdem uzyskane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 i 3 u.k.p., dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym jest, między innymi, krajowe prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, chyba że na terytorium któregokolwiek z tych państw to prawo jazdy zostało zatrzymane lub czasowo albo na stałe cofnięto posiadane uprawnienie do kierowania pojazdem. W przepisie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b cyt. ustawy wskazano także drugi warunek skierowania, tj. przekroczenie 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d. Wydane na podstawie art. 130 ust. 4 rozporządzenie z 2012 r., w § 2 ust. 2 wyłącza z procedury wpisywania do ewidencji tylko kierowców niebędących obywatelami polskimi. W konsekwencji WSA przyjął, iż art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. u.k.p. znajduje zastosowanie także wobec kierowców posługujących się dokumentem prawa jazdy wydanym w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, jeśli kierowcy ci są obywatelami polskimi. Ponadto miejsce zamieszkania skarżącego nie było więc okolicznością istotną z punktu widzenia prawa materialnego normującego skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a fakt, że pismo pełnomocnika pozostawiono bez rozpatrzenia nie ma wpływu na wynik sprawy. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 k.p.a., poprzez przekroczenie zasad prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania, a także art. 77 § 1 k.p.a poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, ustalającego miejsce zamieszkania skarżącego w Niemczech zgodnie z art. 11 ust. 2 oraz 12 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy, skutkujące bezskutecznym skierowaniem skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy; 2) art. 114 ust 1 pkt 1 lit b p.r.d., poprzez jego zastosowanie, podczas gdy implementowana niniejszą ustawą Dyrektywa 2006/126/WE wyłącza możliwość zastosowania niniejszego przepisu, ze względu na skutek jakim jest obowiązek zatrzymania dokumentu prawa jazdy oraz cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami przez właściwy organ, co na gruncie prawa ustanowionego w/w dyrektywą i w stanie faktycznym sprawy ustalonym przez Starostę jest niemożliwe; 3) art. 130 ust 3 p.r.d., albowiem strona w dniu [...] maja 2012 r. po wszczęciu postępowania w sprawie skierowania na egzamin sprawdzający posiadane przez niego kwalifikacje, a jednocześnie przed wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b) p.r.d., odbyła szkolenie w WORD, na mocy którego o 6 winna zostać zmniejszona liczba punktów uzyskanych przez skarżącego za naruszenie przepisów ruchu drogowego; 4) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, albowiem z uwagi na rozstrzygnięcie organu administracji, ustalające miejsce zamieszkania skarżącego w Niemczech zgodnie z art. 11 ust 2 oraz 12 Dyrektywy 2006/126/WE w sprawie praw jazdy, decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest bezskuteczna, gdyż jej skutki nie mogą w niniejszym stanie faktycznym sprawy polegać na obowiązku zatrzymania dokumentu prawa jazdy oraz cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami przez właściwy organ; 5) § 4 pkt 8 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego przez jego niewłaściwe zastosowanie; 6) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 176 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie działania pełnomocnika skarżącego w niniejszym postępowaniu, co uniemożliwiło podjęcie inicjatywy dowodowej w sprawie, a w konsekwencji, nawet przy przyjęciu, że przed SKO strona miała możliwość zapoznania się z aktami postępowania, to powyższe stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności; 7) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez pozostawienie pisma bez rozpoznania wobec braku dokonania opłaty skarbowej w przypadku gdy obowiązujące przepisy nie uzależniają skuteczności udzielonego pełnomocnictwa od uiszczenia wymaganej opłaty skarbowej /niezależnie od tego, iż opłata została uiszczona/. W oparciu o przedstawione powyżej zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie skarżonego wyroku, uchylenie decyzji wydanych w I i II instancji oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 P.p.s.a., chociaż nie zostały one w sposób wyraźny wyodrębnione. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Po pierwsze nie jest zasadna podstawa kasacyjna naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Otóż Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. Nadto przypomnieć należy, odwołując się do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Przez "wpływ", należy zaś rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11). Stąd też zarzuty dotyczące naruszenia art.7, art.77 § 1 oraz art.10 i art.15, art.64 § 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. nie znajdują uzasadnienia. W tym kontekście podzielić należy stanowisko WSA, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Sąd I instancji prawidłowo także odniósł się także do tych zarzutów procesowych uznając, że w niniejszej sprawie nie są one uzasadnione. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Po drugie nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. I tak kierowca wpisany do ewidencji może - zgodnie z art. 130 ust. 3 p.r.d. - na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to jednak kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Z kolei przepis art. 130 ust. 4 p.r.d. zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Jednocześnie zauważyć należy, iż w tym przepisie zostały określone kryteria jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Są nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Należy zatem przyjąć, że z uprawnienia określonego w § 8 ust. 6 rozporządzenia mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. za naruszenie zasad ruchu drogowego otrzymali taką ilość punktów, która po ich stronie nie rodzi obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, a więc mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów. Powołany przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia spełnia wskazany cel ustawy. Zatem odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Oznacza to w istocie, że z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., za naruszenia zasad ruchu drogowego otrzymali mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów. (zob. wyroki NSA: z 24 maja 2016r., sygn. akt I OSK 1958/14, z 16 czerwca 2016r., sygn. akt I OSK 2515/14) Mając powyższe na uwadze należało uznać, że ani organy orzekające w tej sprawie, ani Sąd I instancji nie naruszyły art. 130 ust. 3 p.r.d. Skoro skarżący w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do dnia [...] marca 2012 r. dopuścił się naruszeń przepisów ruchu drogowego skutkującym przypisaniem mu 25 punktów (co wynika z przedstawionych dokumentów), to odbycie szkolenia w WORD w dniu [...] maja 2012 r. – tj. po "otrzymaniu" tych punktów - nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust.1 – co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zarzut ten nie został szerzej uzasadniony w skardze kasacyjne co utrudnia odniesienie się do niego. Zauważyć jednak należy, że wbrew intencji skarżącego kasacyjnie z treści art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. nie wynika, by zakresem swym miał on obejmować jedynie uprawnienia do kierowania pojazdem uzyskane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016r., poz. 627 ze zm.), dalej jako "u.k.p.", dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym jest, między innymi, krajowe prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, chyba że na terytorium któregokolwiek z tych państw to prawo jazdy zostało zatrzymane lub czasowo albo na stałe cofnięto posiadane uprawnienie do kierowania pojazdem. W przepisie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b wskazano także drugi warunek skierowania, tj. przekroczenie 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d. Wydane na podstawie art. 130 ust. 4 rozporządzenie z 2012 r., w § 2 ust. 2 wyłącza z procedury wpisywania do ewidencji tylko kierowców niebędących obywatelami polskimi. Zasadnie zatem WSA uznał, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b p.r.d. znajduje zastosowanie także wobec kierowców posługujących się dokumentem prawa jazdy wydanym w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, jeśli kierowcy ci są obywatelami polskimi. Przy czym miejsce zamieszkania skarżącego nie jest okolicznością istotną z punktu widzenia prawa materialnego normującego skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Skoro zatem skarżący jest obywatelem polskim, przekroczył 24 punkty otrzymane na podstawie art. 130 ust. 1, a dokumentem stwierdzającym posiadanie przezeń uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym jest krajowe prawo jazdy wydane w Republice Federalnej Niemiec, to podlega on regulacji z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2016r., I OSK 865/16). Wreszcie wbrew wnoszącemu skargę kasacyjną nie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust. 2 oraz art. 12 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. (Dz.U.UE.L.2006.403.18). W myśl art. 11 ust. 2 powołanej dyrektywy, przy zachowaniu zasady terytorialności prawa karnego i przepisów prawnych dotyczących policji, państwa członkowskie miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie mogą stosować wobec niego własne przepisy krajowe w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami i ewentualnie dokonać w tym celu wymiany jego prawa jazdy. Naczelny Sad Administracyjny w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, według którego, choć regulacja przewidująca sankcję za przekroczenie ustalonego ustawą limitu punków za wykroczenia drogowe, polegającą na skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie jest środkiem stricte prawnokarnym, to przynależy do sfery administracyjno-karnej związanej z bezpieczeństwem publicznym (drogowym), poddanym nadzorowi policji lub innych organów, którym przepisy szczególne przyznają konkretne kompetencje przysługujące policji. To bowiem organy policji dokonują kontroli i ewidencji tych wykroczeń i takie też rozumienie zasady terytorialności mieści się w zakresie dyspozycji przepisu art. 11 ust. 2 powołanej dyrektywy. Ponadto, podkreślenia wymaga, że wprawdzie dyrektywy wiążą państwo członkowskie, do którego są skierowane, to pozostawiają jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków wskazanych w dyrektywie celów. Oznacza to, że wskazana dyrektywa, wprowadzając w art. 11 ust. 2 wyjątek na rzecz terytorialności, pozostawia krajom członkowskim swobodę w doborze regulacji karnych i administracyjno-karnych (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2342/14). Dodać także należy, że w przeciwieństwie do rozporządzeń UE adresatem dyrektywy są tylko państwa członkowskie, do których jest ona kierowana (a nie obywatele, organy lub instytucje tych państw). Państwa natomiast są zobligowane do jej wdrożenia, czyli muszą ją nie tylko transponować, lecz także implementować, a więc zapewnić rezultat przewidziany w dyrektywie. Należy zwrócić uwagę, że zadaniem państwa jest stworzenie przepisów, a nie ich przekopiowanie z dyrektywy, która w przeciwieństwie do rozporządzenia UE nie ma mocy bezpośrednio obowiązującej. Sama dyrektywa wiąże państwa członkowskie tylko co do określonego w niej rezultatu oraz wyznaczonego w dyrektywie terminu jej implementacji. Natomiast to władzom krajowym pozostawiono wybór metod i form wdrożenia dyrektywy ze względu na osiągnięcie rezultatu przewidzianego w dyrektywie, niezależnie od tego, czy władze będą działać w formach cywilnoprawnych, czy administracyjnoprawnych. Skoro tak, to obywatel może się powołać bezpośrednio na postanowienia dyrektywy wyłącznie, gdy minął termin do implementacji, została ona implementowana w sposób nieprawidłowy, a jej regulacje, na które powołuje się skarżący, nadają się do bezpośredniego zastosowania tj. są precyzyjne i bezwarunkowe oraz wynikają z nich prawa jednostki wobec państwa. Tymczasem wnoszący skargę kasacyjną nie uzasadnił szerzej swoich zarzutów w tym względzie, a przede wszystkim nie wskazał w czym upatruje niewłaściwej implementacji oraz naruszenia praw wynikających z powołanej dyrektywy. Nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia § 4 pkt 8 rozporządzenia zgodnie z którym wpisu do ewidencji dokonuje policjant lub pracownik jednostki Policji właściwej ze względu na miejsce popełnienia naruszenia, a jeżeli nie można ustalić tego miejsca - jednostki właściwej ze względu na miejsce ujawnienia naruszenia. Zarzut ten nie został szerzej uzasadniony w treści skargi kasacyjnej, a z dokumentacji zebranej w aktach sprawy nie wynika, aby wpisu do ewidencji nie dokonywał policjant lub pracownik jednostki Policji właściwej ze względu na miejsce popełnienia naruszenia albo jeżeli nie można ustalić tego miejsca - jednostki właściwej ze względu na miejsce ujawnienia naruszenia. Co więcej przepis ten nie obowiązywał w chwili orzekania przez organy w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że wniesiona skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu została ona oddalona na podstawie art. 184 P.p.s.a.