II GSK 698/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 8 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Po 757/18 w sprawie ze skargi Ł. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 4 września 2018 r. nr SKO-4203/54/18 w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Po 757/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Ł. W. (dalej: skarżący, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 4 września 2018 r., nr SKO-4203/54/18, w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Strona wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm. - dalej: "p.r.d",), poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie czynu diagnosty jako wypełniającego tę normę co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że diagnosta swoim postępowaniem wypełnił znamię ww. przepisu prawa poprzez umyślne przeprowadzenie badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania oraz wydanie zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, zastosowanie ww. przepisu prawa w sytuacji gdy w postępowaniu nie doszło do rozważenia czy ciężar ewentualnie popełnionego przez diagnostę uchybienia jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięcie uprawnień na okres 5 lat (albowiem zgodnie z art. 84 ust. 4 p.r.d. "w przypadku cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych, ponowne uprawnienie nie może być wydane wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna") co skutkowało utrzymaniem w mocy poprzednio zapadłej decyzji, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 p.r.d. w przypadku niezgodności tego uregulowania z wyrażoną w art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji R.P. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 z późn. zm.) zasadą proporcjonalności, albowiem przepis ten jako unormowanie o charakterze sankcyjnym, nie określa gradacji kar ze względu na stopień winy co prowadzi do karania diagnosty cofnięciem uprawnień, w każdym przypadku naruszenia przez niego procedury badania albo wydania zaświadczenia z niego, bez względu na charakter, stopień zawinienia i skutki jego czynu co w konsekwencji prowadzi do powstania sytuacji uniemożliwiającej ubieganie się o ponowne uprawnienia diagnosty wcześniej niż po upływie pięciu lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu uprawnienia stała się ostateczna (art. 84 ust.4 p.r.d.), 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku nie na podstawie całokształtu akt sprawy lecz w wyniku niedokładnego jej zbadania z pominięciem gromadzenia materiału dowodowego, i braku oceny zachowania diagnosty w kontekście zakresu i pełnego zbadania sposobu przeprowadzenia badania technicznego, skutków i przyczyn naruszenia przepisów prawa przez diagnostę, a tym samym braku rozważenia czy ciężar popełnionego przez diagnostę uchybienia jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięcie uprawnień na okres 5 lat, a także wydanie wyroku oddalającego skargę z pominięciem konieczności tłumaczenia istniejących wątpliwości na korzyść skarżącego. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarządzeniem z dnia 29 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu została oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podane przez skarżącego, naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, NSA stwierdza, że podniesione w niej zarzuty nie są zasadne. Podkreślenia na wstępie w tej sprawie wymaga, że Sąd i organy rozpatrujące sprawę, powołując się na art. 11 p.p.s.a., oparły swoje ustalenia co do stanu faktycznego sprawy na sentencji wyroku Sądu Rejonowego w K. o sygn. akt II K (...), uznającym skarżącego za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu tj., że (...). w S., w związku z pełnieniem funkcji publicznej uprawnionego diagnosty, przyjął od A. R korzyść majątkową w zamian za zachowanie stanowiące naruszenie przepisów prawa - wydanie zaświadczenia nr (...) z (...) r. o pozytywnym wyniku okresowych badań technicznych samochodu marki Renault Scenic o nr rej.(...), polegającego na poświadczeniu nieprawdy w dokumentach potwierdzających wykonanie badań technicznych wskazanego w wyroku pojazdu, które faktycznie nie miały miejsca i przyjęcia korzyści majątkowej w zamian za tę czynność. Na uwzględnienie nie zasługiwał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), tj. zarzut naruszenia art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 p.r.d. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Według autora skargi kasacyjnej w niniejszym postępowaniu nie doszło do rozważenia, czy ciężar ewentualnie popełnionego przez skarżącego uchybienia jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięciu uprawnień na okres 5 lat. Zdaniem skarżącego, dla oceny zasadności cofnięcia uprawnienia, ma znaczenie nie tylko fakt dojścia do naruszenia prawa, ale także okoliczności popełnienia tego naruszenia i badane przez organ powinny być zarówno okoliczności przedmiotowe jak i podmiotowe sprawy. Ten pogląd skarżącego kasacyjnie nie jest trafny. Sporny przepis art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. przewiduje, że "Starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83b ust. 2 pkt 1, stwierdzono: 1) przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania; 2) wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami." Przepis art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. spełnia funkcję zapobiegawczą i sankcyjną jednocześnie. Jego celem jest odsunięcie nierzetelnych diagnostów od czynności kontroli stanu technicznego pojazdów (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 1239/15; 21 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3537/15; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto przepis art. 84 ust. 3 p.r.d., stanowiący w tej sprawie podstawę prawną cofnięcia skarżącemu uprawnień diagnosty, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji. Oznacza to, że stwierdzenie wskazanego w nim naruszenia prawa skutkuje zastosowaniem przewidzianej w nim sankcji. W przepisie tym nie ma mowy o winie, wystarczy stwierdzenie obiektywnie dokonanych uchybień. Przepis ten przewiduje bowiem, że zaistnienie podstawy do odpowiedzialności administracyjnej diagnosty następuje na skutek wydania zaświadczenia albo dokonania wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Oznacza to, że samo stwierdzenie określonych w tym przepisie uchybień skutkuje zastosowaniem przewidzianej w nim sankcji. Ustawa nie dopuszcza żadnego wyjątku, który wyłączałby wydanie decyzji o nałożeniu sankcji, w szczególności decyzja ta nie jest uzależniona od motywów, którymi kierował się diagnosta, naruszając art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 21 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 3598/17; 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 277/18; 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1460/12; 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 60/12; 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 422/11; 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 619/11; 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1395/10). Przepis art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie daje również organowi prawa do miarkowania konsekwencji. W świetle tego przepisu uchybienia o dużym ciężarze gatunkowym są traktowane na równi z uchybieniami o mniejszych skutkach. Wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami wywołuje po stronie organu obowiązek cofnięcia uprawnień (por. wyroki NSA z dnia: 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1387/18; 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 46/14; 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 60/12). Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - na odpowiedzialność skarżącego, wynikającą z przepisu art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d., nie mogły mieć wpływu okoliczności związane z ewentualnym brakiem jego zawinienia i waga stwierdzonych uchybień. Skoro bowiem stan faktyczny w zakresie stwierdzonego uchybienia diagnosty w rozpoznawanej sprawie jest niesporny, co potwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku i czego skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że kontrolowana decyzja SKO jest zgodna z prawem, gdyż prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił argumentację organu, że diagnosta swoim zachowaniem, wskazanym w sentencji wyroku karnego, wypełnił oba punkty przewidziane w art. 84 ust. 3 p.r.d. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 84 ust. 3 pkt 2 w zw. z ust. 4 p.r.d. z uwagi na niezgodność tego uregulowania z wyrażoną w art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności z powodu braku gradacji kar ze względu na stopień winy diagnosty. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że o kwestii zgodności z Konstytucją RP art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, który w swoim orzecznictwie podkreślał, że przepis ten nie narusza ani konstytucyjnej zasady proporcjonalności ani zasady państwa prawnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 1213/14; 30 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1231/14; 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 928/13; 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1460/12; 16 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 1664/16). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, poglądy zaprezentowane w wymienionych orzeczeniach w pełni podziela. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można mówić o nieproporcjonalności skutków przewidzianych przez art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d., albowiem ustawodawca ustalając wymieniony skutek stwierdzenia deliktu diagnosty wyraził pogląd o doniosłości prawidłowości kontroli technicznej dla bezpieczeństwa drogowego (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II GSK 187/20). Brak przeglądu, nieprawidłowe wykonanie lub poświadczenie nieprawdy, stoją w oczywistej sprzeczności z założonym celem ustawodawcy, a mianowicie eliminacją z ruchu pojazdów niespełniających wymaganych norm. Rozwiązanie ustawowe chroni dobro społeczne rozumiane jako bezpieczeństwo i eliminacja zagrożeń. Nie ma podstaw do uznania, że dobro diagnosty dopuszczającego do ruchu drogowego pojazd nie spełniający norm powinno być wyżej cenione niż dobro wszystkich uczestników ruchu. Dodatkowo należy zauważyć, iż postanowieniem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1167/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją RP art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.r.d. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt P16/16, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in. na jednolite orzecznictwo w tym zakresie, a także, że art. 84 ust. 3 u.p.r.d. musi być stosowany w sposób ścisły, po wnikliwym zbadaniu stanu faktycznego konkretnej sprawy. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA przyjmując, że w sprawie nie było konieczności rozważenia, czy ciężar popełnionego przez diagnostę uchybienia jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięciu uprawnień. Jak trafnie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - na odpowiedzialność skarżącego wynikającą z przepisu art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. nie mogą mieć wpływu okoliczności, które doprowadziły do naruszenia prawa, ilościowy stosunek nieprawidłowych badań w stosunku do badań prawidłowo przeprowadzonych przez skarżącego, a także to, czy popełnione uchybienia miały charakter rażący w tym sensie, że wpływały bezpośrednio na wystąpienie realnego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia na drodze. Takich przesłanek wymierzania sankcji ustawa bowiem nie przewiduje, o czym była mowa powyżej. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. (punkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Przepis ten przewiduje, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Natomiast w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie akt sprawy, tzn. rozpatrywał sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, natomiast badał, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ, którego decyzja została zaskarżona odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31). Mając powyższe na uwadze, ponieważ wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.