IV SA/Po 872/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy skargi W. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania W. W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. Starosta K. orzekł o: 1. odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w K. przy ul. [...], obręb ewidencyjny [...] - K., oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] będących własnością Miasta K., dla których Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz działki nr: [...] nr księgi wieczystej [...], [...] nr księgi wieczystej [...], [...] nr księgi wieczystej [...], [...] nr księgi wieczystej [...], [...] nr księgi wieczystej [...], [...] nr księgi wieczystej [...], [...] nr księgi wieczystej [...], [...] księgi wieczystej [...], będących własnością Miasta K. w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, 2. umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu udziału części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] nr księgi wieczystej [...] [...], 3. umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu udziału części wywłaszczonej nieruchomości na rzecz W. W.. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. W. (dalej jako skarżący), zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. - dalej u.g.n.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności przedmiotowej sprawy wyrażające się m.in. w braku przeprowadzenia aktualnych oględzin działek z udziałem stron postępowania, braku dokonania ustalenia na nowo kręgu stron prowadzonego postępowania w celu zapewnienia wszystkim uczestnikom czynnego udziału w każdym jego stadium, sprzeczności ustaleń i braku odniesienia do umowy sprzedaży, której przedmiotem był udział wynoszący [...] części w nieruchomości, stanowiącej przedmiot wywłaszczenia, nie zaś sama nieruchomość i tym samym poczynienie błędnych ustaleń. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zwrócenia o miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w czasie nabycia spornych działek; art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wyrażającej się m.in. w błędnym przyjęciu, iż działki o nr [...], [...], [...], związane były z funkcjonowaniem osiedla, czy też pawilonów i stanowiły spójny i zorganizowany kompleks, a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda rozpoznając powyższe odwołanie przestawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że umową sprzedaży z dnia [...] października 1966 r., zawartą w formie aktu notarialnego rep. A nr [...], G. N. G., A. T. W. , Z. J. P. , I. C. M. i R. W. w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18 poz. 94) zbyli na rzecz Skarbu Państwa [...] części nieruchomości, położonej w K. przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] o powierzchni [...] ha za cenę [...] zł. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P. z dnia [...] września 1965 r., znak [...], budowa osiedli mieszkaniowych "FG". W ramach inwestycji opisanej w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P. o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] września 1969 r., zaplanowano budowę osiedla oraz budowę w zakresie usług, szkolnictwa i garaży, celem uzupełnienia niedoborów dla realizowanego osiedla "K.". Wywłaszczona nieruchomość składa się obecnie z działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Na ww. działkach znajdują się zabudowania - elementy osiedla, a także częściowo garaże, pawilony handlowe, parking i chodnik. Organ odwoławczy na podstawie przedłożonych dokumentów ustalił, że W. M. W., K. C., T. H., Z. M., T. W., B. S., T. W., M. B., M. P., M. S., P. W., B. W., R. W., D. W., I. W., M. M., W. W., D. B., Z. P., M. W., A. M., K. S., M. S., P. B. oraz W. W. jako wnioskodawcy przedmiotowego postępowania i spadkobiercy właścicieli wywłaszczonych nieruchomości posiadają legitymację do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przedstawiając stan faktyczny wskazano, że w niniejszej sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 587/14 uchylający wcześniejszą decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...] orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], a także umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz W. W.. W powyższym wyroku zakwestionowano stanowisko organów administracyjnych będące zasadniczym powodem odmowy zwrotu działek o niedopuszczalności zwrotu udziału w nieruchomości, jeżeli ten udział podlegał wywłaszczeniu. Sąd wskazał jednak, że w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zaistniała przesłanka negatywna zwrotu w postaci ustanowienia na nich prawa użytkowania wieczystego. Sąd uznał także, że decyzja organu I instancji była słuszna w zakresie umorzenia postępowania w odniesieniu do działki nr [...], ponieważ w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., znak [...] orzekająca o zwrocie udziału wynoszącego [...] wywłaszczonej nieruchomości oraz umorzenia postępowania w odniesieniu do żądania W. W.. Po wydaniu powyższego wyroku Starosta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz T. H. w [...] części, I. W. w [...] części, W. M. W. w [...] części, D. B. w [...] części, W. W. w [...] części, M. I. M. w [...] części, Z. M. w [...] części, K. E. [...] w [...] części, Z. P. w [...] części, M. W. w [...] części, T. W. w [...] części, M. P. w [...] części, M. B. w [...] części, M. S. w [...] części, R. W. w [...] części, P. W. w [...] części, D. W. w [...] części, P. W. w [...] części, P. B. w [...] części, A. M. w [...] części, M. S. w [...] części, T. W. w [...] części, B. S. w [...] części, K. S. w [...] części; odmowie zwrotu udziału części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] będące własnością Miasta K. oraz działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] będące własnością Miasta K. w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu udziału części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu udziału części wywłaszczonej nieruchomości na rzecz W. W.. Wojewoda w wyniku odwołania P. K., decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji przytoczył uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i wskazał, że w niniejszej sprawie należało ponownie ustalić krąg stron postępowania oraz podjąć próbę konkretyzacji celu wywłaszczenia udziału w nieruchomościach, obejmujących działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] i ocenić czy cel został zrealizowany. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia organ odwoławczy we wskazanej na wstępie decyzji, mając na uwadze treść art. 229 u.g.n. stwierdził, że w stosunku do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zaistniała negatywna przesłanka ponieważ ustanowiono na nich prawa użytkowania wieczystego wobec osób trzecich. W odniesieniu do działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] organ odwoławczy stwierdził, że zasadniczym elementem sprawy o ich zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia. Mając powyższe na uwadze wskazano, że Starosta K. poczynił wystarczające starania celem uzyskania załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej, planu realizacyjnego osiedla "K." oraz ustalenia przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na dzień wywłaszczenia. Na podstawie dokumentów z akt sprawy uznano, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z dodatkową infrastrukturą w postaci garaży, punktów usługowych i obiektów przeznaczonych na cele szkolnictwa. P. przez Starostę K. dokumenty (w szczególności zdjęcia lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz Wojskowego Biura Historycznego w W.) potwierdzają, że inwestycja została zrealizowana. Jak wynika z przedstawionych dowodów w latach 1961, 1973 i 1977 nieruchomość nie była zabudowana. Zdjęcie z 1981 roku przedstawia już nieruchomość zabudowaną dwoma budynkami. W roku 1991 natomiast pojawia się zabudowa szeregowa mieszkaniowa oraz zabudowa szeregowa pawilonów handlowych. Zdjęcie z 2004 r. obrazuje zaś zabudowaną i zagospodarowaną całą nieruchomość. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 145/13 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 354/14) stwierdził, że teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Przy ocenie realizacji celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić zatem nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę innych obiektów, takich jak: pawilony handlowe i usługowe, szkoły, garaże, parkingi, zieleń osiedlowa, ciągi piesze i ulice. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że Starosta K. w sposób wybiórczy prowadził postępowanie. Podobnie za bezzasadny uznano zarzut nieprzeprowadzenia kolejnych oględzin nieruchomości wywłaszczonej. Stan tej nieruchomości nie uległ bowiem zmianie, a organ I instancji wydając decyzję, odniósł się do całości akt sprawy, a nie tylko od momentu wydania decyzji Wojewody z dnia [...] września 2016 r. Zdaniem organu odwoławczego Starosta K. podjął również wszelkie starania, aby pozyskać dostępne dokumenty, związane z określeniem celu wywłaszczenia. Zakres podjętych przez Starostę [...] działań uznano za wystarczający i dostateczny. W ocenie Wojewody chybiony okazał się również argument o nieustaleniu kręgu osób prowadzonego postępowania. Organ I instancji dokonał niezbędnych ustaleń w tym zakresie i zapewnił wszystkim uczestnikom czynny udział w każdym stadium postępowania. W. W. zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazując w skardze że wnosi ją z udziałem reprezentowanych przez niego uczestników postępowania (wnioskodawców – uwaga Sądu), kwestionując wskazaną na wstępie decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. wniósł od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie t.j. art. 6 art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. wyrażające się pominięciem przez organ słusznych interesów strony wobec braku wszechstronnego rozpoznania wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego, a tym samym niewykazanie należytej dbałości we wnikliwym ustaleniu stanu faktycznego, które w konsekwencji skutkowało m.in. uznaniem, że zachodzi negatywna przesłanka do zwrotu nieruchomości, bowiem działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich; niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy wyrażające się w braku przeprowadzenia oględzin wnioskowanych działek z udziałem stron postępowania; sprzeczności ustaleń i braku odniesienia do umowy sprzedaży, zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, której przedmiotem był udział wynoszący [...] części w nieruchomości stanowiącej przedmiot wywłaszczenia, nie zaś sama nieruchomość i tym samym poczynienia błędnych ustaleń; zaniechania zwrócenia się o miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w czasie dokonania nabycia działek stanowiących przedmiot sprawy. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wybiórczej oceny w zakresie zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, brak pełnego odzwierciedlenia oceny zgromadzonego materiału dowodowego w uzasadnieniu wydanej decyzji wobec niedokonania tej oceny w sposób wyczerpujący. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 136, art. 137, art. 139 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu o zrealizowaniu celu wywłaszczenia na działkach nr: [...], [...], [...] oraz [...], [...] i [...]. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie pkt 1. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Mając na uwadze treść skargi, w której W. W. zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika wskazał, że wnosi ją z udziałem reprezentowanych przez niego uczestników postępowania (pozostałych wnioskodawców), Sąd wezwał skarżącego do wyjaśnienia czy wnosi skargę w imieniu własnym czy też również w imieniu wymienionych w niej osób. Jednocześnie wezwano skarżącego do przedłożenia pełnomocnictw upoważniających do występowania przed sądem administracyjnym w imieniu osób wymienionych przez skarżącego jako osoby przez niego reprezentowane. Pełnomocnik skarżącego odpowiadając na powyższe wezwanie wskazał, że pełnomocnictwa udzielone skarżącemu pozostają aktualne i żadna z osób zainteresowanych nie wypowiedziała pełnomocnictwa, z którego treści wynika umocowanie do występowania przed sądem administracyjnym i upoważnienie do udzielania dalszych pełnomocnictw. Dalej wyjaśniono, że przedmiotowa skarga złożona jest w imieniu osób przez niego reprezentowanych. Mając na uwadze brak nadesłania pełnomocnictw upoważniających W. W. do występowania przed sądem w imieniu pozostałych wnioskodawców przyjęto, że przedmiotowa skarga wniesiona jest wyłącznie w imieniu W. W., zaś wymienieni w treści skargi uczestnicy działają samodzielnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że organy administracyjne i Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, związani byli wytycznymi zawartymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po [...]. Ma to o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 – dalej P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny w pierwszej kolejności weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnikając w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 P.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 P.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 587/14, uchylając wydane w sprawie decyzje organów I i II instancji zgodził się z organami orzekającymi w sprawie, iż negatywną przesłanką zwrotu wywłaszczonego prawa, wynikającą z art. 229 u.g.n., stanowi kwestia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Sąd na podstawie akt sprawy, a przede wszystkim protokołów badania ksiąg wieczystych, jak również wypisów z rejestru gruntu, wskazał że na nieruchomościach o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], ustanowiono prawo użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie u.g.n. W stosunku do tych nieruchomości Sąd uznał, że spełnione są przesłanki do odmowy ich zwrotu. Ponadto Sąd stwierdził, że zasadnie organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] z uwagi na istniejącą w obrocie prawnym decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] orzekającą o zwrocie udziału w [...] części nieruchomości. Ponadto za prawidłowe uznano umorzenie postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz W. W. z uwagi na fakt, iż nie jest ona ani właścicielką wywłaszczonej nieruchomości, ani spadkobiercą byłych właścicieli, a zatem nie przysługuje jej roszczenie o zwrot. Tej treści uzasadnienie wyroku uznać należy za wytyczne co do treści dalszych rozstrzygnięć, co przy nie zmienionym stanie faktycznym sprawy, mając na uwadze treść art. 153 P.p.s.a. uniemożliwiało organom podjęcie odmiennych rozstrzygnięć niż zaakceptowane przez Sąd, a tym samym uniemożliwiło skarżącemu skuteczne wywiedzenie skargi w zakresie, w którym odmówiono zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Bez znaczenia pozostawał przy tym podnoszony w skardze zarzut co do naruszenia art. 136 u.g.n. w zw. z art. 229 u.g.n. wynikający z braku powiadomienia o możliwości zwrotu nieruchomości przed oddaniem w wieczyste użytkowanie zmierzający do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie odmowy zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Poza brzmieniem art. 153 P.p.s.a. przemawia za tym treść uzasadnienia uchwały NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14 w której wskazano, że "...Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości...". Mając powyższe na uwadze przy braku kwestionowania przez skarżącego pkt 2 i 3 decyzji organu I instancji, w których kierując się również wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 587/14 orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu udziału części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] i umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu udziału części wywłaszczonej nieruchomości na rzecz W. W. stwierdzić należy, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ocena zasadności odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] będących własnością Miasta K., dla których Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...] Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji w tak ograniczonym zakresie wynikającym z treści samej skargi jak i wynikającym z treści art. 153 P.p.s.a. wskazać należy, że stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.). Gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). W tym miejscu wskazać należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, w którym wskazano że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zakresie wskazanych tam terminów nie należy stosować do spraw nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 1 stycznia 1998 r. tj. wejściem w życie u.g.n., co dotyczy art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz przed 22 września 2004 r. tj. przed dniem wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw, co dotyczy art. 137 ust. 1 pkt 2. Zatem obowiązkiem organów było zbadanie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, najpóźniej do dnia 22 września 2004 r. Nadto uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że wywłaszczona część nieruchomości położona jest w K. przy ul. [...] nr [...], ul. [...] nr [...], ul. [...] nr [...] i stanowi zabudowaną nieruchomość miejską o obszarze [...] ha. Według decyzji o lokalizacji szczegółowej wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P. z dnia [...] września 1965r. Nr [...] znak: [...], na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowano budowę osiedli mieszkaniowych "FG", położonej w K. w rejonie ulic G. , P. , G. i M. . Ponadto w ww. decyzji wskazano, iż opracowaniem graficznym i bilansowym projektu planu realizacyjnego należało objąć również dotychczas realizowane i zatwierdzone osiedle "K." celem rozwiązywania niedoborów w zakresie usług - szczególnie szkolnictwa i garaży. Jak wynika z akt sprawy Starosta K. poczynił starania celem uzyskania załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej oraz planu realizacyjnego osiedla K.. Z uzyskanych informacji od W. Urzędu Wojewódzkiego w P. pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], W. Urzędu Wojewódzkiego w P. Delegatura w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], Archiwum Państwowego w P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], Archiwum Państwowego w K. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] wynika, że nie odnaleziono ww. dokumentacji. Starosta K. uzyskał jednak zdjęcia lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. (k. 472 – 486 akt adm.) oraz z Wojskowego Biura Historycznego w W. (przesłane w załączniku do pisma k. 519 akt adm.), które obrazują tereny rejonu K. położonego w K.. Analiza tych zdjęć wskazuje, że przedmiotowy teren w okresie od 1981 r. do 1991 r. zabudowywany był zabudową mieszkaniową oraz pawilonami handlowymi. Potwierdzają to również pozyskane przez organ I instancji (k. 239 – 248 akt adm.) decyzje P. K. z dnia [...] maja 1981 r. nr [...] (dotycząca działki nr [...]), z dnia [...] lipca 1981 r. nr [...] (dotycząca działki nr [...]), z dnia [...] września 1981 r. nr [...] (dotycząca działki nr [...]), z dnia [...] lutego 1988 r. nr [...] (dotycząca działki nr [...]), wskazujące na powstanie na tym terenie szeregowej zabudowy pawilonów handlowych. Obecne wykorzystanie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] przedstawia również protokół oględzin z dnia 19 marca 2015 r. (k. 216 - 228 akt adm.), w którym ustalono, że działka nr [...] stanowi część chodnika na ulicy [...], parkingu przy pawilonie handlowym (ulica M. [...]) i garażach (działka nr: [...], [...]). Chodnik wyłożony jest kostką brukową, natomiast parking utwardzony płytami betonowymi. Działka nr [...] w całości stanowi chodnik wzdłuż pawilonów handlowych przy ulicy [...] od nr posesji [...] do [...] utwardzony kostką brukową. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem garażu w ciągu budynków garażowych przy ulicy [...]. Działki nr [...], [...], [...] położone na tyłach pawilonów handlowych przy ul. [...] o nr [...] a do [...] są niezabudowane, porośnięte trawą i krzakami. Z pawilonów graniczących z działkami brak jest bezpośredniego wyjścia na teren tych działek. Jak ustalił organ I instancji działki nr [...] i nr [...] w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej oznaczone zostały jako droga (dr) i stanowiącą obecnie część chodnika, parkingu przy pawilonach handlowych i garażach, znajdujących się w pasie drogi publicznej gminnej (działka nr [...]). Organ I instancji stwierdził również, że działka nr [...] obecnie jest dzierżawiona na czas nieoznaczony, zaś nakłady poniesione na garaż stanowią własność K. O. (vide pismo Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] k. 235 akt adm.). Z pisma Urzędu Miejski w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] (k. 248 akt adm.) wynika zaś, że garaż na działce nr [...] został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] września 1983 r. Analizując tak ustalony stan faktyczny, należy stwierdzić że wobec działek nr [...] i nr [...] stanowiących obecnie część chodnika, parkingu przy pawilonach handlowych i garażach, znajdujących się w pasie drogi publicznej gminnej (działka nr [...]) brak jest podstaw do orzeczenia ich zwrotu. Jak słusznie wskazał bowiem organ I instancji w orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego – a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej, w ciągu drogi publicznej – stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3334/01, niepublikowany; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 921/05, niepublikowany). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Skoro zatem Miejski Zarząd Dróg Komunikacji w K. pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] (k. 461 akt adm.) potwierdził, że działki nr: [...] i [...] stanowią część pasa drogowego ulicy [...] w K., wobec tych działek brak jest podstawy do ich zwrotu. Obecne przeznaczenie terenu działki nr [...] jako garaż, jako zgodne z celem określonym w z treści decyzji lokalizacyjnej, w świetle przesłanek z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. stanowi także negatywna przesłankę do jej zwrotu. Odnosząc się do oceny zasadności zwrotu działek nr [...], [...], [...] położonych na tyłach pawilonów handlowych przy ul. [...] o nr- 39 a do [...], które są niezabudowane, porośnięte trawą i krzakami stwierdzić należy, że jak wynika z decyzji P. K. z dnia [...] czerwca 1997 r. nr [...] (k. 502 – 504 akt adm.) zatwierdzając podział nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] K., wskazano m.in., że działka nr [...] stanowi uzupełnienie działki nr [...], działka nr [...] stanowi uzupełnienie działki nr [...], a działka nr [...] stanowi uzupełnienie działki nr [...]. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie akceptowany jest pogląd, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe, czy też budownictwo mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również innych obiektów związanych immanentnie z potrzebami mieszkańców, czy też szerzej z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego, a w szczególności obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej (por. wyroki: NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 610/15, z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1537/09). Na tej podstawie brak jest podstaw do przyjęcia, aby pozostawienie na tyłach zabudowy handlowej wybudowanej zgodnie z przeznaczeniem określonym w decyzji stanowiącej cel wywłaszczenia, wobec których stwierdzono negatywną przesłankę do zwrotu nieruchomości z art. 229 u.g.n. niezabudowanych, niewielkich (łączna powierzchnia: 88 m2) działek porośniętych trawą i krzewami, stanowiących zgodnie z decyzjami podziałowymi uzupełnienie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę handlową, uzasadniało orzeczenie o zwrocie tych nieruchomości. W tym miejscu odnosząc się do argumentacji skargi w zakresie odwołującym się do braku ponownego przeprowadzenia oględzin nieruchomości z udziałem wszystkich obecnych stron postepowania po przekazaniu sprawy do organu I instancji na skutek wyroku WSA w Poznaniu stwierdzić należy, że tej treści argumentacja jako odwołująca się w istocie do art. 10 § 1 k.p.a. nie może odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. Podkreślić bowiem należy, że w sytuacji postawienia organowi zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia ponownych oględzin nieruchomości, jak i niezawiadomienia stron o oględzinach przed wydaniem decyzji, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał jakiej czynności procesowej nie wykonał w związku z brakiem ponownego przeprowadzenia oględzin oraz nie wykazał aby miało to wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazał również, aby zmianie uległy ustalenia stwierdzone w protokole oględzin z dnia 19 marca 2015 r. Nadto podkreślić należy, że organ I instancji działając w trybie art. 7, art. 9 i art. 10 k.p.a. przed wydaniem decyzji z dnia 16 sierpnia 2017 r. zawiadomił pełnomocnika wnioskodawców o zakończeniu przedmiotowego postępowania, informując przy tym, że zgodnie z art. 10 k.p.a. mogą uzupełnić dotychczasowy materiał dowodowy, składać pisemne wyjaśnienia oraz zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Jak wynika z akt sprawy pełnomocnik skarżącego jak i pozostałych wnioskodawców nie skorzystał z tego prawa. W związku z tym mając na uwadze, że skarżący nie wskazał, jakiej czynności procesowej dokonałaby, gdyby przeprowadzono kolejne oględziny i nie wykazał, że niepowiadomienie jego miało wpływy na wynik sprawy uznać należy, że organ nie naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi w ocenie Sądu organ nie naruszył również powołanych w skardze przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy, dokonał ich analizy i wyciągnął prawidłowe wnioski zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, a stosowna argumentacja znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ wyjaśnił również szczegółowo na czym oparł swe rozstrzygnięcie, czym działał zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do obywateli wyrażonej w art. 8 k.p.a. oraz zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Końcowo odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii sprzeczności ustaleń i braku odniesienia się do umowy sprzedaży, której przedmiotem był udział wynoszący [...] części w nieruchomości stanowiącej przedmiot wywłaszczenia wskazać należy, że organ I instancji orzekając w pkt 1 decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wydał decyzję negatywnie rozpoznającą wniosek inicjujący całe postępowanie, w którym wnioskodawcy wnieśli o zwrot nieruchomości a nie udziału. Nadto wskazać należy, że organy administracyjne orzekające w sprawie wskazały, że podstawą przedmiotowego wniosku o zwrot była umowa sprzedaży z dnia [...] października 1966 r., zawarta w formie aktu notarialnego rep. A nr [...], w której poprzednicy prawni wnioskodawców zbyli na rzecz Skarbu Państwa udział w nieruchomości, położonej w K. przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] o powierzchni [...] ha. Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły zatem stan faktyczny sprawy. W świetle powyższego, wobec negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, które w świetle przedstawionej w uzasadnieniu wyroku argumentacji uznać należy za prawidłowe, w ocenie Sądu uchybienie polegające na wadliwym stwierdzeniu, że odmowie zwrotu podlegała wywłaszczona nieruchomość (a nie udział w niej) nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.