I OSK 2184/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 123/17 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 123/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A.D. (dalej, jako: "skarżący" lub "skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2015 r. doprecyzowanym pismem z dnia 14 lipca 2015 r. A. D., S. D. i K. P. spadkobiercy A. D. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...], aktualnie odpowiadające działkom nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...]. Nieruchomość została zbyta w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99) na rzecz Skarbu Państwa przez A. D. aktem notarialnym z dnia [...] października 1986 r. Rep. [...] z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego nr [...] na odcinku K. dla pracowników Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych. W ocenie wnioskodawców nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. wyłączył Prezydenta Miasta [...] i wyznaczył Starostę [...] do prowadzenia przedmiotowej sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej, oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka ewidencyjna nr [...] w obr. [...], odpowiadająca aktualnie działce nr [...] o pow. 19 m2 obj. Kw [...], położonej w obr. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa stwierdzając, że cel na jaki nabyto przedmiotową nieruchomość został zrealizowany. Działka ta w całości stanowi pas zieleni wokół budynku objęty planem realizacyjnym zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją z dnia [...] marca 1985 r. nr l.dz. [...]. Od powyższej decyzji A. D. złożył odwołanie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej "u.g.n.") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielają argumentację prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że z prawidłowo dokonanych ustaleń organu wynikało, że zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] marca 1985 r. część działki nr [...] była przeznaczona pod zieleń trawiastą, przylegającą do planowanej drogi dojazdowej do parkingu z 22 stanowiskami postojowymi oraz drogi osiedlowej do trzech wielorodzinnych bloków mieszkalnych. Pozostała część ww. działki znajduje się poza granicami planu realizacyjnego. Ponadto przez działkę nr [...] przebiega infrastruktura techniczna w postaci wodociągu oraz kanalizacji deszczowej będącej elementem osiedla mieszkaniowego. Działka odpowiadająca działce nr [...] w całości stanowi pas zieleni oddzielający drogę wewnętrzną przy centrum handlowym [...] pod drogi wewnętrznej przy parkingu dla osiedla mieszkaniowego. Przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości, nie można abstrahować zdaniem organu, że ogólnym celem wywłaszczenia zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] października 1986 r. była budowa budynku mieszkalnego nr [...] na odcinku K. dla pracowników Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych. Tego typu inwestycja nie ogranicza się jednak tylko do budowy budynku mieszkalnego, ale obejmuje również całą infrastrukturę w postaci urządzeń towarzyszących jak również obiektów takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Ustalony sposób zagospodarowania działki będącej przedmiotem niniejszej sprawy dokonany w sposób uporządkowany, zorganizowany i celowy oraz służący mieszkańcom powstałych budynków mieszkalnych pozwala na przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. i nie podlega zwrotowi w trybie art. 136 u.g.n. Organ I instancji zebrał materiał dowodowy pozwalający na wydanie orzeczenia w przedmiotowym postępowaniu i brak jest podstaw do poszukiwania dokumentów, o które strona skarżąca wniosła w odwołaniu. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że nieruchomość nabyta w drodze umowy na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie może być przeznaczona na inny cel, niż ten na który ją wywłaszczono, a w związku z tym cel wywłaszczenia winien być określony konkretnie i dokładnie. W niniejszej sprawie, cel nabycia dawnych działek o nr [...] i [...], został określony w umowie sporządzonej w dniu [...] października 1986 r. w formie aktu notarialnego. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, iż celem nabycia nieruchomości była budowa budynku mieszkalnego dla pracowników Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych. Tego typu inwestycje z zakresu infrastruktury mieszkaniowej dla uzyskania podstawowych cech swej funkcjonalności wymagają wyposażenia w parkingi drogi wewnętrzne czy także tereny zieleni (tj. trawniki, pasy zieleni, kwietniki itp.). Tereny o jakich mowa mogą przy tym służyć do estetycznego oddzielenia obszarów osiedli lub ich części o różnych sposobach zagospodarowania. Innymi słowy, dom mieszkalny czy to jednorodzinny czy też wielorodzinny, to z pewnością nie tylko mury, cegły ale także cała towarzysząca temu przedsięwzięciu infrastruktura stanowiąca funkcjonalną całość, a służąca różnorakim potrzebom mieszkańców. Potrzeby budownictwa mieszkaniowego absolutnie nie wykluczają zagospodarowania nieruchomości na utworzenie terenów zieleni. Co więcej, zdaniem Sądu, tereny zielone należą do koniecznych elementów osiedli mieszkaniowych, umożliwiając ich mieszkańcom na przykład wypoczynek i rekreację czy choćby służąc organizacji zagospodarowania obszarów o odmiennych funkcjach. Nie jest pomiędzy stronami kwestionowane to, że aktualnie działka o nr [...], objęta wnioskiem o zwrot nieruchomości, stanowi pas zieleni oddzielający drogi wewnętrzne pomiędzy pawilonem handlowym o nazwie [...] oraz osiedlem mieszkaniowym, na którym znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, o położeniu odpowiadającym położeniu budynku mieszkalnego nr [...] w Planie Realizacyjnym Zagospodarowania Terenu R. Plan ten stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę. W jego treści przewidziano w obszarze zagospodarowania przedmiotowych działek m.in. zieleń niską i wysoką, ciągi piesze, parking. Dlatego aktualny stan wykorzystania działki w pełni odpowiada celowi nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Zdaniem Sądu nie nastąpiła zarówno zmiana celu wywłaszczenia, a nawet nie nastąpiła jego modyfikacja. Tereny zieleni oddzielające pas dróg wewnętrznych obsługujących budynek mieszkalny łączą się nierozerwalnie z funkcjami tego budynku, tworząc infrastrukturę obsługi. Dlatego słusznie odmówiono zwrotu nieruchomości gdyż została przeznaczona na cel publiczny określony w umowie. Sąd wskazał także, że ustalony cel nabycia pokrywa się z aktualnym stanem zagospodarowania, bowiem tereny zieleni są integralną częścią obszarów budownictwa mieszkaniowego. Biorąc pod uwagę treść umowy sprzedaży nieruchomości, a także pozostałe zgromadzone w aktach dowody, ustalanie precyzyjnego położenia poszczególnych obiektów na podstawie Planu realizacyjnego wskazanego z akcie notarialnym, nie było niezbędne do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, czyli do zastosowania art. 136 ust. 1 u.g.n. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że odbieganie lokalizacji elementu celu wywłaszczenia od zaplanowanego w planie realizacyjnym, nie ma wpływu na ocenę zrealizowania celu wywłaszczenia, jeżeli cel ten został zrealizowany. W niniejszej sprawie, organy wykazały, że nie nastąpiła względem celu określonego w umowie jakakolwiek zmiana funkcji terenu zbytych w drodze umowy działek. Z tych przyczyn zarzuty skargi wskazujące na to, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, w tym że nie został zrealizowany przez właściwego zdaniem skarżącego inwestora, nie mogły wpłynąć na ocenę legalności działań organów administracji obu instancji. Jest też oczywiste, iż poza obszarem działań zarówno Starosty jak i Wojewody, pozostawały kwestie zgodności Planu realizacyjnego oraz planem zagospodarowania przestrzennego. W analizowanej sprawie pole działań organów wyznaczały powołane wyżej przepisy u.g.n., które z uwagi na wykonanie przedstawionego w umowie celu nabycia nieruchomości, nakazywały odmówić zwrotu części wywłaszczonych działek. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."): 1. naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, które to zarzuty strona konkretyzuje w skardze kasacyjnej; 2. naruszenie art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie uchybień dokonanych przez organu w toku postępowania administracyjnego, a polegające na nieprawidłowym, wybiórczym zgromadzeniu materiału dowodowego, co zaowocowało błędnym, nieprecyzyjnym ustaleniem stanu faktycznego, w szczególności organy nie ustaliły czy przed dokonaniem wywłaszczenia była wydana decyzja lokalizacyjna i jaka była jej treść, a ponadto jaka była treść zarządzenia z dnia [...] lutego 1984 r. nr [...] zatwierdzającego odstępstwo od planu zagospodarowania przestrzennego - organy nie ustaliły, czy powyższe akty prawne w ogóle istnieją, nie podjęły próby ich włączenia w poczet materiału dowodowego; ponadto w poczet materiału dowodowego błędnie został włączony dokument niedotyczący przedmiotowej nieruchomości, tj. decyzja z dnia [...] grudnia 1980 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego na budowę trzech budynków mieszkalnych - organy poczyniły na podstawie tego dokumentu ustalenia faktyczne, pomimo, że decyzja ta nie odnosi się do przedmiotowej nieruchomości; 3. naruszenie art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie uchybień dokonanych przez organy w toku postępowania administracyjnego, a polegających na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów przejawiającej się w tym, że organy cel wywłaszczenia ustaliły odmiennie niż to wynika z aktu notarialnego z dnia [...] października 1986 r. oraz decyzji z dnia [...] marca 1985 r. - gdzie cel ten został sprecyzowany jako "budowa budynku mieszkalnego nr [...]" - pomimo tego organu ustalają cel wywłaszczenia odmiennie jako budownictwo mieszkaniowe, osiedle mieszkaniowe, itp.; 4. naruszenie art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez odmowę dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie istnieje konstytucyjna przesłanka dopuszczalności zwrotu w postaci celu publicznego, ponieważ nie został on w ustawowych terminach zrealizowany; 5. naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną interpretację polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że na spornej nieruchomości - obecnie oznaczonej jako dz. [...] - zrealizowany został cel wywłaszczenia, podczas gdy celem wywłaszczenia była "budowa budynku mieszkalnego nr [...]", a na spornej nieruchomości nie zrealizowano żadnej inwestycji, pozostaje niezagospodarowana i niewykorzystana; z ostrożności procesowej skarżący zarzuca, że - nawet w razie przyjęcia, że działka ta jest niezbędna z punktu widzenia znajdującego się w pobliżu parkingu, czy też stanowi element jego infrastruktury - parking nie jest obiektem użyteczności publicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i nie może stanowić celu wywłaszczenia. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a w razie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 188 P.p.s.a. - merytoryczne rozpoznanie skargi. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze podstaw kasacyjnych, które okazały się niezasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. został skonstruowany nieprawidłowo. Zauważyć bowiem należy, iż art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. są przepisami tzw. wynikowymi i warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10). Ponadto ich naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. czy też art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia każdego z tych przepisów, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił wojewódzki sąd administracyjny (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10 LEX nr 952799, 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10 LEX nr 672933 i 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10 LEX nr 1080937). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie art. 151 P.p.s.a. nie powiązał tego zarzutu z naruszeniem innych przepisów. W konsekwencji brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem powołanego wyżej przepisu. Zauważyć należy, iż prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jest obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony bądź zobowiązany do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, ich uściślania, czy też korygowania. Nie jest usprawiedliwiony również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 P. p. s. a. Przepis ten stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 P.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 P.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji - jak w tej sprawie - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. Wady postawionego zarzutu nie sanuje też powiązanie art. 135 P.p.s.a. z przepisami procesowymi tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący kasacyjnie postawił Sądowi I instancji także zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. Analiza treści zarzutu i jego uzasadnienia wskazują, że skarżący kasacyjnie, w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości usiłuje zakwestionować ustalenia i ocenę Sądu I instancji, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, nie został zrealizowany cel wywalczenia i jako zbędna powinna ona zostać zwrócona byłym właścicielom. Dla podkreślenia wadliwości zaskarżonego wyroku w tym kontekście, skarżący zarzuca także naruszenie art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez odmowę dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy nie istnieje konstytucyjna przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia w postaci celu publicznego, ponieważ nie został ona w ustawowych terminach zrealizowany. Mając na uwadze tak postawione zarzuty należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Nadto zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym - kwestionowanym przez stronę - ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych również w związku z ich wykładnią zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy - z czym mamy do czynienia w tej sprawie - a czyni to podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Nie mniej wskazać trzeba, że w myśl art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W ust. 3 w zdaniu pierwszym przyjęto zaś, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak stanowi art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Rację ma skarżący kasacyjnie, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami muszą podlegać wykładni przy zachowaniu konstytucyjnych gwarancji, w tym wynikających m. in. a rat. 2 oraz z art. 21 Konstytucji RP. Przepis art. 21 ust. 1 stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś w ustępie 2 stwierdza, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z kolei w myśl art. 2 Konstytucji RP, Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W tej sprawie wykazano, że aktualnie działka o nr [...], objęta wnioskiem o zwrot nieruchomości, stanowi pas zieleni oddzielający drogi wewnętrzne pomiędzy pawilonem handlowym o nazwie [...] oraz osiedlem mieszkaniowym, na którym znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, o położeniu odpowiadającym położeniu budynku mieszkalnego nr [...] w Planie Realizacyjnym Zagospodarowania Terenu R. Plan ten stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę. W jego treści przewidziano w obszarze zagospodarowania przedmiotowych działek m.in. zieleń niską i wysoką, ciągi piesze, parking. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego, budowy osiedla mieszkaniowego, czy też realizacja na danym terenie zabudowy miejskiej, nie ogranicza się do budynków mieszkalnych. Obejmuje także infrastrukturę, obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej oraz tereny niezabudowane. Mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13). Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że aktualny stan wykorzystania działki w pełni odpowiada celowi nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Nie zostały więc spełnione przesłanki niezbędne do orzeczenia o zwrocie nieruchomości na rzecz byłych właścicieli, a ocena ta dokonana została w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.