VII SA/Wa 72/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] września 2018 r., nr [...], znak: [...], ustalające dla inwestora – C. Sp. z o.o. – wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 125 000 zł (sto dwadzieścia pięć tysięcy złotych) za samowolne prowadzenie robót budowlanych związanych z budową wolnostojącego dwutablicowego nośnika reklamowego, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. P. w W. – utrzymał w mocy ww. postanowienie organu powiatowego. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Upoważniony przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej także "PINB dla [...]") w dniu 17 lutego 2017r. przeprowadził czynności kontrolne na terenie działki o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. P. w W., których ustalenia zawarł w protokole nr [...]. Ponowne oględziny na ww. działce przeprowadzone zostały 15 grudnia 2017 r., po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. Stwierdzono wówczas, że stan faktyczny nie uległ zmianie w stosunku do oględzin z 17 lutego 2017 r. z wyjątkiem numerów nośników, tj. tablic z numerami [...] i [...]. Okazano umowę najmu z dnia [...] października 2011 r. Pełnomocnik C. Sp. z o.o. adw. E. S. nie zgodziła się z zapisem protokołu w zakresie numeru nośnika oraz jego wysokości. Z wyjaśnień Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] wynika, że urząd ten nie prowadzi ani nie prowadził postępowania w sprawie nośnika reklamowego firmy C. Sp. z o.o. usytuowanego na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. P. w W. Jednocześnie wskazano, iż przedmiotowa działka znajduje się na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...], [...]. G. S." położonego w Gminie [...], zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 14 marca 2002 r. Wg. tego planu przedmiotowa działka znajduje się w strefie eksponowanego krajobrazu miasta (ul. P.) pod nadzorem architektonicznym. Plan nie reguluje kwestii lokalizacji reklam i znaków informacyjno-plastycznych. W uzupełnieniu do protokołu z dnia 17 lutego 2017 r. inspektor PINB dla [...] sporządził notatkę służbową wskazującą odległości słupa nośnika od krawędzi jezdni ul. P.– 13,20 m, a do krawędzi tablicy 10,20 m. Postanowieniem nr [...] z [...] maja 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nałożył na C. Sp. z o.o. obowiązek przedstawienia w PINB dla [...] dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB") postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Wypełniając nałożony obowiązek zobowiązana Spółka przy piśmie z 30 sierpnia 2018 r. przedłożyła wymagane dokumenty, które to uzupełniono w dniu 13 września 2018 r. Wobec powyższego, PINB dla [...] postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...], znak: [...]. ustalił dla Inwestora C. Sp. z o.o. wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 125 000 zł za samowolne prowadzenie robót budowlanych związanych z budową wolnostojącego dwutablicowego nośnika reklamowego, usytuowanego na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. P. w W. Zażalenie na ww. rozstrzygnięcie w ustawowym terminie wniosła C. Sp. z o.o., reprezentowana przez adw. E. S. Rozpoznając środek odwoławczy, [...] WINB przypomniał, że organ pierwszej instancji wdrożył w niniejszej sprawie procedurę legalizacyjną w oparciu o przepisy art. 48 i nast. ustawy - Prawo budowlane, o czym świadczy wydane przez ten organ [...] maja 2018 r. postanowienie nr [...], zobowiązujące inwestora m.in. do przedłożenia dokumentów wymaganych przy legalizacji obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Powyższe postanowienie nr [...] zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], które to z kolei zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ drugiej instancji zaznaczył ponadto, że ww. Spółka przy piśmie z dnia 30 sierpnia 2018 r. przedłożyła do organu powiatowego m. in. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i uzgodnieniami; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zaświadczenie nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. wydane przez Wydział Architektury i Budownictwa dla [...] z upoważnienia Zarządu Dzielnicy [...] [...]; uwierzytelniony odpis wniosku C. Sp. z o.o. z 10 sierpnia 2018 r. do Prezydenta [...] oraz do Wydziału Architektury i Budownictwa o wydanie zaświadczenia o zgodności nośnika reklamowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei przy piśmie z dnia 10 września 2018 r. przedłożono zaświadczenie Prezydenta [...] nr [...] z dnia 30 sierpnia 2018 r. potwierdzające, że sporny nośnik reklamowy, usytuowany na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. nie jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego planu w zakresie funkcji terenu wskazanych w ustaleniach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2002 r. (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...] poz. [...]). Przedłożony projekt budowlany został uznany za kompletny i spełniający wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, potwierdzone aktualnym na dzień jego opracowania zaświadczeniem z właściwej izby samorządu zawodowego. Do projektu architektoniczno-budowlanego dołączono oświadczenie projektantów o jego sporządzeniu zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor przedłożył również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wobec czego PINB dla [...] przyjął, że zostały spełnione przesłanki z art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane do wydania postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, co znalazło swój wyraz w postanowieniu z dnia [...] września 2018 r., nr [...]. Odnosząc się do zarzutów Spółki dotyczących kwestionowania kwalifikacji prawnej przedmiotowej inwestycji, dokonanej przez organ powiatowy, [...] WINB podzielił stanowisko PINB dla [...], że stanowi ona budowlę, na realizację której wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ wojewódzki podkreślił, że odnośnie kwalifikacji prawnej przedmiotowego nośnika reklamowego zajął już stanowisko w treści wcześniejszego postanowienia z [...] sierpnia 2017 r., które nadal podtrzymuje. W ocenie [...] WINB, kontrolowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego nie można uznać ani za zwolnionego z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani za podlegającego jedynie obowiązkowi zgłoszenia (w związku z treścią przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane). Już sam fakt, iż przedsięwzięcie inwestycyjne polegało na zamontowaniu na stałe na stalowym słupie utwierdzonym w fundamencie betonowym ustawionym na powierzchni gruntu jest wystarczający do przyjęcia, że na tak opisane zamierzenie inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. Do powstałego w warunkach samowoli budowlanej nośnika reklamowego zastosowanie znajdują przepisy art. 48 i nast. ustawy Prawo budowlane, które prawidłowo wdrożył organ powiatowy do rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia omawianej sprawy. Według organu odwoławczego, w związku z wyżej wykazaną pozytywną weryfikacją dokumentów przedłożonych przez podmiot zobowiązany organ powiatowy zasadnie przystąpił do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej w oparciu o przepisy art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Wysokość tej opłaty została naliczona prawidłowo. W treści zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2018 r., nr [...], zostało wyjaśnione, że – zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wskazano również, że stosownie do brzmienia art. 59f ust. 1 ww. ustawy podstawę do naliczenia opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnik kategorii obiektu (k) oraz współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500,00 zł (pięćset złotych). Organ powiatowy ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej, słusznie zaliczył przedmiotowy nośnik reklamowy do budowli, czyli do obiektów budowlanych kategorii VIII - inne budowle. Następnie wskazano, że w omawianym przypadku podstawą do obliczenia wymaganej należności będą następujące wartości: - stawka opłaty (s) - 500 zł, - współczynnik kategorii obiektu (k) - 5,0 (kategoria VIII), - współczynnik wielkości obiektu (w) - 1. Stosując powyższy wzór dokonano stosownego wyliczenia: (500 zł x 50) x 5,0 x 1, co dało kwotę w wysokości wynoszącej 125 000 zł (słownie: sto dwadzieścia pięć tysięcy złotych). Organ wojewódzki uznał również za chybione zarzuty naruszenia przez PINB dla [...] art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Z postanowieniem [...] WINB nie zgodziła się C. Sp. z o.o. (dalej "Inwestor" bądź "Skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa, w szczególności następujących przepisów: 1) art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego przez ich zastosowanie pomimo, że wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; 2) art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowy nośnik reklamowy jest urządzeniem reklamowym trwale związanym z gruntem; 3) art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie oraz art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego przez wskazanie wzoru do naliczenia opłaty legalizacyjnej z zastosowaniem stawki "500 zł (s)" określonej w art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego pomimo, że wg. art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, więc art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego nie przewiduje stosowania art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego – ww. stawki wskazanej w zaskarżonym postanowieniu, co spowodowało naruszenie art. 6 k.p.a. dotyczącego obowiązku działania na podstawie przepisów prawa; 4) niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP, art. 22 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 11, art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców przy wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane – pojęcia trwale związany z gruntem (art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego), przepisów art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, wg. których do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, przy czym w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego nie została ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej – a tym samym naruszenie zasady państwa prawa i zasady proporcjonalności; 5) art. 7a § 1, 8 § 1 i 81a § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. przez: - przyjęcie takiej wykładni przepisów Prawa budowlanego, która powoduje obciążenie inwestora największymi obowiązkami z możliwych przy innej interpretacji przepisów prawa budowlanego; - naruszenie zasady proporcjonalności, ponieważ dokonując wyboru środka ingerencji w prawa jednostki, organy nadzoru budowlanego zastosowały najostrzejszą ingerencję w prawa jednostki, zamiast zastosować środki, które byłyby dla inwestora najmniej uciążliwe; 6) art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 140 k.p.a., art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art 15 k.p.a. przez niewyjaśnienie zarzutów C. Sp. z o.o. zgłoszonych w toku postępowania oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesione zostały argumenty o błędnym zastosowaniu przez organy przepisów art. 49 Prawa budowlanego, ponieważ przepisy te dotyczą wolno stojących trwale związanych z gruntem tablic reklamowych i urządzeń reklamowych i mają zastosowanie jedynie do obiektów budowlanych, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca zarzuca, że Prawo budowlane nie definiuje ani pojęcia trwale związany z gruntem (art 3 pkt 3) ani pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt 6). Postanowienie [...] WINB nie zawiera wyjaśnienia wykładni ww. przepisów, a organ odwołuje się tylko do swojego wcześniejszego postanowienia z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], które zostało zaskarżone do WSA w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 2177/18). Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], opierało wykładnię ww. norm na dowolnie ustalonych przesłankach, które nie wynikają z przepisów (trwałość połączenia z gruntem, zapewnienie stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach), a które zdaniem Skarżącej powinna zapewnić również instalacja nośnika reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżąca powołuje się tu na korzystny dla niej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006 r. (sygn. akt II OSK 931/05). Skarżąca wskazuje, że pojęcie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego jest pojęciem zbiorczym, obejmującym budowę, odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego oraz wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu lub rozbiórce obiektu budowlanego, Ponieważ art. 48 Prawa budowlanego dotyczy tylko budowy obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, należy pojęcie pozwolenia na budowę, o którym mowa w tym przepisie rozumieć w węższym znaczeniu. Wykonywanie zatem robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego nie podlega regulacjom art. 48 ww. ustawy. Sporny nośnik reklamowy nie jest trwale związany z gruntem, wobec czego wymyka się definicji obiektu budowlanego wynikającym z art. 3 pkt 1 i pkt. 3 Prawa budowlanego. Nie jest też usytuowany na obiekcie wpisanym do rejestru zabytków i znajduje się w obszarze zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Tym samym instalacja przedmiotowego nośnika nie wymaga pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Dalej Skarżąca wywodzi, że organ pominął treść art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, który definiuje "budowę", o której mowa w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b Prawa budowlanego mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej. Tymczasem z porównania treści art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego z treścią art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy wynika, że nie w każdym przypadku instalacji urządzeń reklamowych bez wymaganego odpowiednio pozwolenia lub zgłoszenia ma zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 albo art. 49b ust. 1 ustawy, ponieważ przepisy dotyczące samowoli budowlanej obejmują budowę, a art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy robót budowlanych, m. in. budowy. Ponadto – w ocenie Skarżącej – wysokość opłaty legalizacyjnej została zawyżona, ponieważ została naliczona wg. wzoru z zastosowaniem stawki "500 (s)" wskazanej w art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego. Tymczasem, przepis art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy kary, a nie opłaty legalizacyjnej. Art. 49 ust. 2 ustawy dotyczący opłaty legalizacyjnej nakazuje natomiast odpowiednie stosowanie przepisu art. 59f ust. 1, w którym nie ma stawki "500 (s)". Prawidłowa wykładnia przepisów art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że w sprawie opłaty legalizacyjnej należy zastosować (odpowiednio) jedynie przepis art. 59f ust. 1 tej ustawy. Gdyby intencją ustawodawcy było stosowanie dalszych jednostek redakcyjnych art. 59f Prawa budowlanego, zostałoby to wyrażone w przepisie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżąca uważa również, że zgłaszane przez nią zarzuty w toku postępowania administracyjnego nie zostały wyjaśnione w zaskarżonym postanowieniu, co narusza art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 140, art. 124 § 1 i 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB dla [...] z dnia [...] września 2018 r. W odpowiedzi na skargę, [...] WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] WINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla [...] z dnia [...] września 2018 r., ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 125 000 złotych dla C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], inwestora wolnostojącego nośnika reklamowego dwutablicowego usytuowanego na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. P. w [...]. Należy zatem w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wyjątek od tej zasady wprowadza ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego w przypadku, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wówczas stosuje się tryb legalizacji, którego pierwszy etap stanowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, w formie postanowienia. W postanowieniu tym (ust. 3 art. 48) ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wskazanych obowiązków, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie wspomnianych dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego). W świetle powyższego należy stwierdzić, że Prawo budowlane określa zasadę, zgodnie z którą obiekty wzniesione bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają przymusowej rozbiórce, z tym zastrzeżeniem, że organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności rozważyć możliwość legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Przepis art. 48 ust. 1 ma bowiem wprawdzie charakter restytucyjny, czyli ma na celu przywrócenie do stanu pierwotnego terenu, na którym doszło do tzw. samowoli budowlanej, czyli robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia, jednakże ustawodawca umożliwił legalizację w przypadku, gdy wzniesiony lub budowany obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takim bowiem przypadku organ zobowiązany jest wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i zażądać od inwestora przedłożenia w określonym terminie odpowiednich dokumentów, które pozwalałyby wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany oraz pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, ewentualnie – w odniesieniu do obiektów, których budowa została zakończona decyzję o zatwierdzeniu projektu. Dopiero niespełnienie tego warunku przez inwestora dokonującego samowolnie robót budowlanych skutkuje wydaniem nakazu o rozbiórce danego obiektu. Natomiast po przedłożeniu wymaganych prawem dokumentów organ nadzoru architektonicznego przed wydaniem wspomnianych decyzji bada ich prawidłowość i jednocześnie jest zobowiązany ustalić w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną. Nie ulega zatem wątpliwości, iż ustalenie tej opłaty stanowi jeden z obowiązkowych elementów postępowania legalizacyjnego prowadzonego w stosunku do obiektu wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia. Bezsporne są natomiast w sprawie ustalenia, że inwestor podjął się realizacji wolnostojącego nośnika reklamowego dwutablicowego usytuowanego na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. P. w W. Jak wynika z przeprowadzonych dwukrotnie oględzin ww. obiektu, składa się on z dwóch tablic reklamowych o wymiarach 3 x 6 m (każda) z podświetleniem, umieszonych na słupie stalowym utwierdzonym w betonowym bloku fundamentowym, zaś całkowita wysokość nośnika reklamowego wynosi ok. 8 m. Inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych nie posiadał pozwolenia na jego budowę. W tych okolicznościach, postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], PINB dla [...], na postawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz art. 123 k.p.a., nałożył na stronę Skarżącą obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, tj.: -- zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego, całkowitej wysokości ok. 8.0 m, w postaci dwóch podświetlanych od góry, lampami na wysięgnikach tablic o wymiarach ok. 3.0 x 6,0 m, mocowanych do słupa stalowego, utwierdzonego w fundamencie betonowym ustawionym na powierzchni gruntu, na działce o nr ew. [...] w obrębie [...]. przy ul. P. w W., z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i uzgodnieniami, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane. Skarżąca wypełniła nałożony obowiązek i przy piśmie z 30 sierpnia 2018 r. przedłożyła wymagane dokumenty, które to uzupełniono w dniu 13 września 2018 r. Jednakże inwestor nie zgodził się z tym postanowieniem, wnosząc zażalenie do [...] WINB, który postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], utrzymał kwestionowane orzeczenie organu powiatowego w mocy. W tymże postanowieniu, [...] WINB szeroko wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia, przemawiające w jego ocenie za zakwalifikowaniem spornego przedsięwzięcia jako budowli, której realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Na to postanowienie [...] WINB Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który nieprawomocnym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2177/18) oddalił skargę. Tym niemniej, w związku z faktem, iż postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], zostało utrzymane w mocy ostatecznym (w administracyjnym toku instancji) postanowieniem [...] WINB, organ powiatowy nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. ustalił dla Skarżącej, inwestora przedmiotowego nośnika reklamowego, opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. W myśl art. 49 ust. 1 omawianej ustawy organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust. 2 art. 49). Istota sporu wyartykułowana w skardze sprowadza się natomiast przede wszystkim do kwalifikacji prawnej przedmiotowego urządzenia reklamowego (nośnika reklamowego wolnostojącego z podwójną tablicą reklamową). W ocenie Sądu należało podzielić przyjęte przez organy nadzoru budowlanego stanowisko, że obiekt ten stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. "wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe", a nie mógł być uznany, jak wskazuje Skarżąca, za tablicę i urządzenie reklamowe, na instalowanie których wymagane jest zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. W myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, m.in. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Jak słusznie podkreśliły organy, zasadnicze znaczenie miało określenie owego trwałego związania z gruntem przedmiotowego obiektu budowlanego. Cecha trwałości posadowienia obiektu budowlanego odnosi się do możliwości oparcia się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Jak podkreśla się w orzecznictwie, o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (zob. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 25/10; z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09; z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08; z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08 - wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Bezpieczeństwo konstrukcji przedmiotowego nośnika reklamowego zapewnia m.in. betonowa podstawa posadowiona bezpośrednio w gruncie, powodująca trwałe związanie jej z gruntem (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 954/14). Jak słusznie uznały organy, nie ma znaczenia okoliczność zagłębienia na gruncie, czy też posadowienia na nim obiektu, ani technika w jakiej ją wykonano (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2009 r. sygn.. akt II OSK 735/08, z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn.. akt II OSK 923/05). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już zatem pogląd, który tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, że tablice i urządzenia reklamowe wymienione w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego to inne urządzenia, nie mieszące się w pojęciu urządzeń reklamowych - budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 tej ustawy (por.: wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2063/14; z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. II OSK 3160/13; z dnia 1 marca 2012 r., sygn. II OSK 2558/10). W przedmiotowej sprawie z prawidłowo przyjętych przez organy nadzoru budowalnego ustaleń faktycznych wynika, iż sporny obiekt składał się z podwójnej tablicy reklamowej o wymiarach 3,00 m x 6.00 m na słupie stalowym zamontowanym na betonowej stopie fundamentowej (całkowita wysokość konstrukcji ok. 8,00 m). Powyższe cechy nie pozwalają zaliczyć tego obiektu ani jako budynku (brak przegród budowlanych, fundamentu i dachu - art. 3 pkt 2), ani jako obiektu małej architektury, którym są zazwyczaj obiekty niewielkie, nieskomplikowane pod względem technicznym, łatwe do posadowienia czy przeniesienia w inne miejsce (w szczególności obiekty kultu religijnego, architektury ogrodowej, czy obiekty użytkowe służące codziennej rekreacji i utrzymaniu porządku - art. 3 pkt 4 cytowanej ustawy. Zdaniem Sądu, skoro w zakresie kwalifikacji prawnej ww. obiektu organ wojewódzki wypowiadał się już w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], to miał pełne prawo wskazać, że stanowisko to nadal podtrzymuje na użytek niniejszej sprawy, a który to pogląd był zarazem przedmiotem rozpoznania tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2177/18. Kontrolowane obecnie postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej stanowi bowiem konsekwencję zaistniałego stanu faktycznego oraz jego oceny prawnej dokonanej już wcześniej przez organy administracji. Sąd podziela zaś argumentację organów nadzoru budowlanego, że sporna inwestycja stanowi budowlę w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Podzielić należy także dokonaną wykładnię pojęcia trwałego związania z gruntem. Z opisu technicznego konstrukcji wynika bowiem, iż fundament nośnika składa się ze stopy o wymiarach 2,30 m x 2,30 m i wysokości 1 m wylewanej z betonu B15 i zbrojonej dołem krzyżową stalą 34GS. W ocenie Sądu prawidłowo organy ustaliły, że posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co w rozpoznawanym przypadku sprowadzało się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Wykonanie przedmiotowego urządzenia reklamowego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Tego rodzaju obiekt budowlany nie został bowiem wymieniony w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego jako zwolniony z takiego wymogu. W zaistniałym stanie faktycznym nie znajdzie również zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". W ocenie Sądu przedmiotowa inwestycja wykracza poza ramy przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, który odnosi się do urządzeń reklamowych wolnostojących, niezwiązanych trwale z gruntem, o lekkiej konstrukcji, o małych gabarytach. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że powoływane w uzasadnieniu skargi jednostkowe wyroki sądów nie odzwierciedlają stanowiska jakie wykształciło się ostatecznie na tle przedmiotowej problematyki. Tym samym bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 49 ust. 1 i 2, art. 3 pkt 1 i 3, art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 59f ust. 2 poprzez jego zastosowanie oraz naruszenia art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, należy stwierdzić, że na podstawie art. 49 Prawa budowlanego, do opłaty legalizacyjnej jedynie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Ponieważ hipoteza art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego wymaga ustalenia wysokości opłaty, nie może zostać zrealizowana bez pomocniczego zastosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy, zauważyć przy tym trzeba, że jest to odesłanie do odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących kar, o których mowa w ust. 1 art. 59f Prawa budowlanego. Odesłanie to jest zaś konieczne ze względu na sposób obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego mowa jest o iloczynie stawki opłaty (s), współczynniku kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynniku wielkości tego obiektu (w). W ust. 2 tego przepisu została określona wysokość stawki na 500 zł, a zatem uwzględniając wskazaną wyżej regułę określającą zakres odesłania w celu realizacji hipotezy normy, z której następuje odesłanie i ten przepis musi mieć zastosowanie. Zastosowanie będzie miał również załącznik do ustawy, w którym określono kategorię obiektów (ust. 3), a także ust. 4 dotyczący sytuacji zróżnicowania różnych kategorii w jednym obiekcie. W przypadku przyjęcia poglądu przeciwnego, odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 59f ust. 1 ustawy byłoby pozbawione sensu, skoro przepis ten sam nie określa wartości stawki opłaty (s) i współczynników (k) i (w). Zdaniem Sądu nie miało miejsca w niniejszej sprawie naruszenie ww. przepisów prawa materialnego. Tym samym bezpodstawny jest także zarzut niezastosowania art. 2 Konstytucji RP, art. 22 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 11, art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców przy wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane - pojęcia trwale związany z gruntem (art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt 6), przepisów art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Przedmiotowe zarzuty stanowią polemikę z przyjętą przez organy, a zaaprobowaną przez Sąd, wykładnią przepisów prawa będących podstawą wydania zaskarżonego postanowienia. Podkreślić należy, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego, adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej w terminie. Jak z powyższego wynika, ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym w ścisłym tego słowa znaczeniu, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, jest natomiast środkiem do przywrócenia (restytucji) porządku prawnego wynikającego z Prawa budowlanego. Również nakazanie rozbiórki obiektu samowolnie wniesionego ma przede wszystkim charakter restytucyjny, a nie represyjny, co wielokrotnie podkreślano w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Opłata legalizacyjna ma więc do spełnienia zupełnie inną funkcję niż kara administracyjna. W ocenie tutejszego Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy, wbrew zarzutom Skarżącej, nie dopuścił się również obrazy unormowań zawartych w przepisach art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 140, art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. Dokonując analizy zarówno zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organy, wydając oba sporne postanowienia oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie. Organy dokonały również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów strony dla toczącej się sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, należy – zdaniem Sądu – uznać, że w zaskarżonym postanowieniu brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem Skarżącej. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 124 § 2 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla strony Skarżącej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.