I GSK 444/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 568/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie od [...] kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019r., sygn. akt I SA/Ol 568/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie – po rozpoznaniu skargi Marii [...] – w pkt 1 uchylił decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] lipca 2019r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależycie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego; w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu tego wyroku – Sąd I instancji wskazał, że [...] złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 m.in. w ramach: Pakietu 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w Wariancie 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków poza obszarami Natura 2000 do powierzchni [...] ha oraz Pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w Wariancie 5.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000 do powierzchni [...] ha, na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...] oznaczonych literami: [...]. Po rozpoznaniu tego wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Braniewie decyzją z dnia 7 listopada 2013r. przyznał stronie wnioskowaną płatność w Wariancie 4.1. do powierzchni [...] ha w wysokości [...] zł, w tym [...] zł kosztów transakcyjnych; w Wariancie 5.1. do powierzchni [...] ha w wysokości [...] zł, w tym [...] zł kosztów transakcyjnych. Termin rozpoczęcia pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego ustalono na 15 marca 2013r. Następnie Kierownik ARiMR wydał decyzje ostateczne o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na lata 2014 - 2015. W wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej kontroli stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w złożonym wniosku o przyznanie płatności a stanem faktycznym. W konsekwencji Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową, m.in.: - w Wariancie 4.1. do powierzchni [...] ha w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia; - w Wariancie 5.1. do powierzchni [...] ha w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Następnie Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r. ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013 w łącznej wysokości [...] zł, powołując m.in. art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8), zwanego rozporządzeniem nr 65/2011. Wobec ustaleń kontroli przyznał płatności rolnośrodowiskowe na rok 2016 w wysokości zmniejszonej o 41,44%, stosownie do § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013r. poz. 361 ze zm.), zwanego rozporządzeniem rolnośrodowiskowym. Kwota nienależnie pobranych środków wynika z nieprzestrzegania wymogów realizacji programu rolnośrodowiskowego w okresie objętym 5-letnim zobowiązaniem na powierzchni [...] ha. Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2019r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.), zwanej k.p.a., art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017r., poz. 2137 ze zm.), zwanej ustawą ARiMR, uchylił w całości decyzję Kierownika ARiMR z dnia [...] kwietnia 2019r. i ustalił kwotę nienależnie pobranej płatności w wysokości [...] zł. Uznał, że wyliczanie kar/zmniejszeń administracyjnych dla płatności rolnośrodowiskowej oraz kolejność ich stosowania reguluje art. 6 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 227 z 31 lipca 2014r., str. 69 ze zm.), zwanego rozporządzeniem nr 809/2014. Dyrektor odwołał się do art. 35 ust. 3 i 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, Dz.U.UE.L.2014.181.48 ze zm., zwanego rozporządzeniem nr 640/2014, art. 39 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW) (Dz. Urz. UE L 277 z dnia 21.10.2005, str. 1, ze zm.), zwanego rozporządzeniem nr 1698/2005, art. 29 ust. 1 i 2 ustawy ARiMR, art. 28 ust. 1, 2 i 3, art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (t.j.:. Dz. U. z 2017r., poz.1856 ze zm.), zwanej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 2, § 38, § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz załącznik nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dyrektor ARiMR rozciągnął skutki ustaleń z kontroli w 2016r. na lata poprzednie. Stwierdzenie podczas kontroli na miejscu nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w zakresie Wariantów 4.1. i 5.1., wykazane w postępowaniu dotyczącym wniosku kontynuacyjnego na rok 2016, wynikające z decyzji ostatecznej oznacza, że skarżąca nie wywiązała się w pełni z realizacji podjętego zobowiązania. Wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego trzeba ocenić w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Za niewykonywanie operacji w całości lub części musi być uznane również zmniejszenie areału upraw, co do którego takie zobowiązanie zostało podjęte i niespełnienie wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w którymkolwiek następującym po sobie roku, spośród tych w których miało być ono realizowane. Jeżeli zatem beneficjent zmniejsza wielkość gruntu, na którym realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe i nie spełnia wymogów, to wówczas, co do zasady, zachodzi podstawa do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej płatności. Pomocą pobraną nienależnie jest między innymi pomoc wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części, lub obowiązków związanych z jej wykonaniem, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres. Skoro rolnik przyjął na siebie zobowiązanie realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, oczywistym jest, że stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji tego zobowiązania w trakcie pięcioletniego okresu, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego spełnia przesłankę, zgodnie z którą rolnik nie realizuje całego zobowiązania w zakresie przyjętego pakietu lub wariantu, zaś pobrana płatność podlega zwrotowi. Natomiast brak zachowania odpowiedniej agrokultury na działkach rolnych w gospodarstwie skarżącej miał istotny wpływ na podjęte w dniu 15 marca 2013r. zobowiązanie rolnośrodowiskowe, ponieważ doprowadził do niewywiązania się z przestrzegania wymogów. W tej sprawie nie wystąpiła powtarzalność, gdyż nie stwierdzono wcześniej podobnych niezgodności w odniesieniu do beneficjenta i podobnego środka. Zasięg skutków niezgodności w gospodarstwie obejmujący działki rolne: [...] o powierzchni stwierdzonej [...] ha oraz [...] o powierzchni stwierdzonej [...] ha, wywarł wpływ na całość operacji, ponieważ wymogi były niezrealizowane na całej powierzchni objętej zobowiązaniem w ramach wariantów. Wskazane uchybienia mają charakter odwracalny, co nie zmienia faktu, że poprzez brak realizacji określonych wymogów w jednym roku zobowiązania doszło do zachwiania celowości, którym służyły. Okoliczności w zakresie realizacji podjętego zobowiązania były wyjaśniane w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016r. rozstrzygniętym już decyzją ostateczną. Skarżąca nie kwestionuje ustaleń dokonanych w czasie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2017r. w gospodarstwie, co do niedotrzymania wymogów przewidzianych rozporządzeniem rolnośrodowiskowym. W prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności organ nie ma obowiązku dokonywać ustaleń, czy w latach poprzedzających stwierdzone uchybienia zaistniała identyczna sytuacja, że rolnik nie realizował całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Uwzględniając skargę [...] na tę decyzję – Sąd I instancji wskazał, że organy nie poczyniły ustaleń zmierzających do zbadania, czy skarżąca w pełnym zakresie realizowała zobowiązanie rolnośrodowiskowe w latach wcześniejszych. Dyrektor uznał bowiem, że nie było takiej potrzeby. Wskazał, że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego trzeba ocenić w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. W konsekwencji organ przyjął, że zwrot płatności ma charakter wsteczny. A zatem brak jest podstaw do stawiania organowi zarzutu, że dokonał dowolnych ustaleń okoliczności faktycznych. Organ nie zakwestionował bowiem wyjaśnień skarżącej odnośnie przyczyn niewykonania zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2016r. Również organ odwoławczy nie wykazywał, że taki stan rzeczy zaistniał w latach poprzednich. A zatem zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego należy uznać za chybione. Sąd I instancji podzielił natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wymaga jednoznacznego ustalenia przez organy Agencji, że wypłacone beneficjentowi środki pieniężne rzeczywiście były środkami nienależnymi lub nadmiernie pobranymi. Powołując przepis § 39 ust. 2 i ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - Sąd I instancji stwierdził, że brak wyraźnego określenia sankcji za lata ubiegłe w sytuacji nieprzestrzegania wymagań pakietowych oznacza, że w stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie brak było podstawy prawnej w prawie krajowym do nałożenia obowiązku zwrotu płatności z tego tytułu. Obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Następnie Sąd I instancji podkreślił, że Dyrektor ARiMR rozciągnął skutki ustaleń z kontroli w 2016r. na lata poprzednie, uznał bowiem, że stwierdzenie podczas kontroli na miejscu, nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w zakresie Wariantów 4.1. i 5.1., wykazane w postępowaniu dotyczącym wniosku kontynuacyjnego na rok 2016, wynikające z decyzji ostatecznej oznacza, że skarżąca nie wywiązała się w pełni z realizacji podjętego zobowiązania. Wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego trzeba ocenić w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Sankcja określone w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczy – jak wywodził Sąd I instancji - płatności za ten rok, w którym stwierdzono nieprawidłowość, natomiast sankcje określone w § 39 tego rozporządzenia rolnośrodowiskowego odnoszą się do zwrotu płatności przyznanych w poprzednich latach. Podstawą prawną w prawie krajowym dla dochodzenia zwrotu płatności za poprzednie lata może być zatem wyłącznie przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W tej sprawie organ stwierdził, że beneficjent naruszył wymóg pakietowy wynikający z załącznika nr 3 część I pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ujawnione podczas kontroli naruszenie wymogu pakietowego polegające na nieskoszeniu trwałych użytków zielonych w 2016r. jest naruszeniem odnoszącym się do roku 2016 i do płatności za ten rok. Organy nie wykazały, aby beneficjent dopuścił się takich naruszeń w latach poprzednich. Przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mógł być podstawą zmniejszenia płatności za lata poprzednie. Nieprawidłowości pakietowe nie mieszczą się również w zakresie powoływanego przez organ odwoławczy przepisu § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Powołując § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - Sąd I instancji stwierdził, że zwrot "nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu" odnosi się do spełnienia warunków związanych z przyznaniem płatności, warunków o charakterze administracyjnym, a nie z realizacją zobowiązania w poszczególnych latach i nie dotyczy wymogów pakietowych. Brak wyraźnego określenia sankcji za lata ubiegłe w sytuacji nieprzestrzegania wymagań pakietowych oznacza, że w stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie brak było podstawy prawnej w prawie krajowym do nałożenia obowiązku zwrotu płatności z tego tytułu. Potwierdzeniem tej tezy jest – zdaniem Sądu I instancji - nowelizacja przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego, mocą której z dniem 29 czerwca 2018r. dodano § 39a, w którym określono wysokość sankcji za naruszenie poszczególnych wymogów pakietowych, zróżnicowaną w zależności od roku realizacji zobowiązania (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, Dz. U. z 2018r. poz. 1261 z późn. zm.). Organy w tej sprawie nie powoływały się na ten przepis, a Sąd nie jest uprawniony do wyręczania organu w zakresie wskazywania przepisów prawnych, które winien stosować w sprawie. Rację Sąd I instancji przyznał skarżącej, że organy bezprawnie rozszerzyły zakres stosowania obowiązku zwrotu, o którym mowa w § 39 (czyli w odniesieniu do poprzednich lat), także do okoliczności wymienionych w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, powołując jako podstawę tego "rozszerzenia" art. 35 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 640/2014. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił, na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 oraz art. 176 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019r. poz. 2325), zwanej p.p.s.a., naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z art. 35 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 640/2014, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ administracji dopuścił się naruszenia tych przepisów, przy czym naruszenie to miało polegać na bezprawnym rozszerzeniu zakresu stosowania obowiązku zwrotu, o którym mowa w powołanym przepisie także do okoliczności wymienionych w § 38 tego rozporządzenia i oparciu tego rozwiązania na regulacjach zawartych w art. 35 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 640/2014 podczas, gdy charakter podjętego zobowiązania determinuje konieczność zwrotu już wpłaconych płatności także w sytuacji gdy niezgodność polega na niewykonaniu wymogów tzw. pakietowych (obowiązek dotyczy realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego) w danym roku, gdyż wpływa na osiągnięcie celu przedsięwzięcia, pod warunkiem, że organ dokona oceny wagi niezgodności pod kątem jej zasięgu, powtarzalności i trwałości, z uwzględnieniem zasady odstraszającego celu sankcji, 2) przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, w postaci: a) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na oparciu rozstrzygnięcia na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ze wskazaniem jakich ustaleń odnoszących się do stanu faktycznego organ winien dokonać w toczącym się postępowaniu, przy jednoczesnym ustaleniu, iż zarzuty beneficjenta odnoszące się do przepisów prawa procesowego uznać należy za chybione (beneficjent podnosił m.in. zarzut zaniechania ustalenia, czy stwierdzone niezgodności występowały w latach poprzednich) oraz na zaniechaniu dokonania wykładni § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. zaniechaniu wyjaśnienia, czy przepis ten może być podstawą nałożenia sankcji wstecznych w przypadku ograniczenia areału upraw w jedynym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji przy jednoczesnej konstatacji, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ administracji nie dopuścił się naruszenia przepisów o charakterze proceduralnym. Powołując się na powyższe - na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 i art. 185 § 1 p.p.s.a. - skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm prawem przypisanych. Nadto, mając na względzie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie oraz o obciążenie organu kosztami postepowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na obu podstawach prawnych określonych w art. 174 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego i procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega - zdaniem Sądu kasacyjnego - zarzut prawa procesowego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (tak np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105). Ta kolejność rozpoznania zarzutów ulega zmianie jedynie wówczas, gdy skarga kasacyjna stawia zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, tak jak ma to miejsce w tej sprawie. Zarzut kasacyjny błędnej wykładni § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z art. 35 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, tj. zarzut pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej. Rozpoznając ten zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego "płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu", zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014 "przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka" oraz "w przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację". Określona w tych przepisach sankcja w postaci cofnięcia przyznanej płatności dotyczy zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zobowiązanie to ma – jak wynika z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – charakter wieloletni, a ściślej 5 letni, bowiem "płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), jeżeli: realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej". W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego "zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i ich wariantów, objęty obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, zwanym dalej "obszarem zatwierdzonym", i zwierzęta ras lokalnych, do których została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa (...)". Zobowiązanie rolnośrodowiskowe co do zasady nie podlega – w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany. W świetle tych przepisów nie budzi wątpliwości, że wnioskodawca - podejmując się realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego - przyjmuje obowiązek przestrzegania przez cały okres trwania tego zobowiązania, tj. przez okres kolejnych 5 lat, wszystkich wymogów przewidzianych dla tego zobowiązania, zarówno podstawowych, jak i tzw. pakietowych (dodatkowych, przewidzianych dla danego programu i wariantu) zgodnie z zatwierdzonym planem rolnośrodowiskowym. Zobowiązanie to jest realizowane na powierzchni gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności, a jego zmiana jest dopuszczalna na zasadzie wyjątku w ściśle określonych przez prawodawcę przypadkach. Korelując te przepisy z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stwierdzić trzeba, że użyte w tym przepisie sformułowanie "rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego" odnosi się do realizowania wszystkich warunków w ramach danego zobowiązania przez cały 5-letni okres trwania tego zobowiązania. W każdym roku realizacji zobowiązania wnioskodawca jest obowiązany do przestrzegania zasad związanych z realizacją programu, pod rygorem zwrotu przyznanej i wypłaconej już płatności. Stwierdzenie w którymkolwiek momencie tego okresu nierealizowania przez wnioskodawcę zobowiązania rolnośrodowiskowego choćby w zakresie jednego z warunków skutkować musi w świetle tych przepisów tym, że całe zobowiązanie nie jest realizowane. Przyznać zatem należy rację skarżącemu kasacyjnie organowi, że w razie stwierdzenia naruszenia warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego aktualizuje się obowiązek zwrotu pobranych płatności także za lata wcześniejsze, bez względu na to, czy w tych latach stwierdzono nieprawidłowości. Analogiczne stanowisko prezentuje judykatura, podnosząc, że "specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy treść przywołanego już wyżej art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, obecnie art. 35 ust. 2 i 3 rozporządzenie 640/2014. Dlatego wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie jego trwania wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje. Z jednej strony zmniejszenie lub odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane, z drugiej także konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania" (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017r., II GSK 3619/15 , tak też wyrok NSA z dnia 20 marca 2019r., I GSK 40/19, Lex nr 2696601). "Wywiązywanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego ocenia się w perspektywie podjętego wieloletniego zobowiązania, zatem stwierdzenie uchybień w realizacji programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania wieloletniego i skutkuje obowiązkiem zwrotu pobranych kwot, również wypłaconych w latach wcześniejszych, przyznanych za realizację tego zobowiązania", za cały okres ich pobierania (tak wyrok NSA z dnia 5 maja 2016r., II GSK 2710/14, Lex nr 2141083, wyrok NSA z dnia 11 maja 2017r., II GSK 5397/16, Lex nr 2339688). Judykatura podnosi również, że "obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego" (wyrok NSA z dnia 5 maja 2016r., II GSK 2710/14, wyrok NSA z dnia 11 maja 2017r., II GSK 5397/16, Lex nr 2339688). Zastosowanie sankcji określonej w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwe jest jednakże jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (tak wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018r., I GSK 1753/18, Lex nr 2542106). Zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie oceny zastosowania w sprawie prawa procesowego, tj. zarzut pkt 2a petitum skargi kasacyjnej, jest również zasadny. Rozpoznając ten zarzut - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2012r., I OSK 1931/11, z dnia 27 lutego 2008r., II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009r., I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009r., II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007r., II GSK 204/07, z dnia 7 czerwca 2011r., II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05, czy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015r., II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 19 września 2018r., II OSK 63/18, LEX nr 2578626). Zważywszy na konsekwencje prawne płynące z powyższej regulacji prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w uzasadnieniu poddanego kontroli instancyjnej wyroku Sąd I instancji nie przedstawił spójnego i konsekwentnego stanowiska w zakresie zastosowania przepisów prawa procesowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostały wyrażone dwojakiego rodzaju oceny co do prawidłowości poczynienia przez organy ustaleń faktycznych. Pierwsza z nich sprowadza się do stanowiska Sądu I instancji, że ustalenia faktyczne co do stwierdzonych naruszeń warunków realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2016r. nie zostały zakwestionowane przez skarżącą i stanowiły podstawę przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2016r., a następnie stwierdził, że "powyższe ustalenia faktyczne, które nie zostały podważone w postępowaniu administracyjnym, stanowiły podstawę do przyjęcia, że skarżąca nie realizowała zobowiązania rolnośrodowiskowego w latach wcześniejszych. (...) organy nie poczyniły ustaleń zmierzających do zbadania, czy skarżąca w pełnym zakresie realizowała zobowiązanie rolnośrodowiskowe w latach wcześniejszych. W tej kwestii w sposób klarowny wypowiedział się Organ odwoławczy. Uznał on bowiem, że nie było takiej potrzeby. Organ odwoławczy wskazał, że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego trzeba ocenić w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. W konsekwencji przyjął, że zwrot płatności ma charakter wsteczny. A zatem brak jest podstaw do stawiania Organowi zarzutu, że dokonał dowolnych ustaleń okoliczności faktycznych. Organ nie zakwestionował bowiem wyjaśnień skarżącej odnośnie przyczyn niewykonania zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2016r. Również Organ odwoławczy nie wykazywał, że taki stan rzeczy zaistniał w latach poprzednich. A zatem zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego należy uznać za chybione". Druga z nich, przeciwstawna, wyraża się w stwierdzeniu Sądu I instancji, że "ujawnione podczas kontroli naruszenie wymogu pakietowego polegające na nieskoszeniu trwałych użytków zielonych w 2016r. jest naruszeniem odnoszącym się do roku 2016 i do płatności za ten rok. Organy nie wykazały, aby Beneficjent dopuścił się takich naruszeń w latach poprzednich". W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że nie było podstawy prawnej do zmniejszenia płatności za lata poprzednie, co wyraża stwierdzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że "przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który był w krajowym porządku prawnym podstawą do nałożenia sankcji pakietowej, nie mógł być podstawą zmniejszenia płatności za lata poprzednie. Nieprawidłowości pakietowe nie mieszczą się również w zakresie powoływanego przez organ odwoławczy przepisu § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 2". Powyższe uniemożliwia ustalenie stanowiska Sądu I instancji co do okoliczności faktycznych, istotnych dla zastosowania wskazanych przepisów rozporządzenia. Powyższe rzutuje w konsekwencji również na prawidłowość stanowiska Sądu I instancji co do zastosowania prawa materialnego, a to przepisu § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Nie jest również jasne stanowisko Sądu I instancji co do zakresu zastosowania tegoż przepisu. Powyższe niespójności utrudniają ustalenie definitywnego stanowiska Sądu I instancji co do zakresu postępowania dowodowego i wyjaśniającego. W tym więc zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało w sposób wadliwy skonstruowane, nie mające jednakże wpływu na wynik sprawy, gdyż nie wyklucza to instancyjnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, bowiem kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma ustalenie treści prawa materialnego, z czym wiąże się również ustalenie zakresu postępowania dowodowego i wyjaśniającego, a więc i ocena poglądu zaskarżonego wyroku co do ustaleń faktycznych sprawy. Nie podważa prawidłowości zaskarżonego wyroku natomiast zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., tj. zarzut pkt 2b petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. – podobnie jak i art. 151 p.p.s.a. - jako tzw. przepis wynikowy nie może stanowić samodzielnej i skutecznej podstawy kasacyjnej. Błąd w postaci zaniechania uchylenia zaskarżonej decyzji (oddalenia skargi) sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (wyrok NSA dnia 9 lutego 2018r., I OSK 858/16, LEX nr 2465005). Naruszenie art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej. Na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (wyrok NSA dnia 26 maja 2017r., I FSK 2145/15, LEX nr 2314743). Jego skuteczne zarzucenie wymaga zatem powiązania z innymi przepisami prawa, które powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepisów wskazujących inne kryterium kontroli. Sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 18 maja 2018r., I OSK 1648/16, LEX nr 2501915). Nie dokonują one własnej oceny materiału dowodowego, a ich działania w ramach uprawnień określonych w p.p.s.a., tj. art. 3 § 1 i § 2, ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności, tj. zgodności z prawem (materialnym, jak i zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018r., I GSK 721/2018, LEX nr 2518679). Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że we wniesionej w tej sprawie skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. nie został powiązany z innymi przepisami prawa, co stanowi istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej w tym zakresie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera także żadnej argumentacji, z której wynikałoby, że skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji tych przepisów. Uznając zasadność skargi kasacyjnej w zakresie błędnej wykładni prawa materialnego - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na podstawie art. 188 p.p.s.a. na uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz rozpoznanie skargi, na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., i uznanie jej za niezasadną. W tej sprawie okoliczności uchybienia przez skarżącą warunkom realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego nie budzą bowiem wątpliwości, co uprawniało organy do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Wpływu na ocenę prawidłowości poczynienia ustaleń nie miało wewnętrznie sprzeczne stanowisko Sądu I instancji co do wpływu stwierdzonych nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego za bieżący rok na realizację zobowiązania w poprzednich latach, gdyż było ono wynikiem wadliwej wykładni prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz, na podstawie art. 193 w zw. z art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).