II GZ 99/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [A.] sp. z o.o. z siedzibą w N.S. oraz M.Ż. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 4/21 w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta N.S. na akt nadzoru Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 4/21 - po rozpoznaniu wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta N.S. na akt nadzoru Wojewody M. z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu - odmówił dopuszczenia [A] sp. z o.o. z siedzibą w N.S. oraz M.Ż. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników. Sąd pierwszej instancji rozstrzygał sprawę w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2021 r. [A] sp. z o.o. z siedzibą w N.S. oraz M.Ż. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [A] zgłosili udział w postępowaniu na podstawie art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm. dalej: p.p.s.a.) i wnieśli o oddalenie skargi. We wniosku wskazali, że jako przedsiębiorcy prowadzą działalność gospodarczą pod adresem ul. Z. [...] w N.S. na podstawie umów najmu zawartych z właścicielami nieruchomości. W wyniku wprowadzonej tam organizacji ruchu zostali pozbawieni możliwości dojazdu do swoich zakładów. Rozpoznając powyższy wniosek Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, że powoływany w nim art. 33 § 1 p.p.s.a. nie daje podstaw do rozszerzenia zakresu podmiotowego postępowania sądowego, którego przedmiotem jest rozpoznanie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd pierwszej instancji - powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - podzielił pogląd, że pojęcie postępowania administracyjnego jest pojęciem prawnym, nie można mu nadawać potocznego znaczenia. Postępowanie administracyjne to postępowanie regulowane przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisami regulującymi administracyjne postępowanie szczególne (np. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r., Ordynacja podatkowa). To, że do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. (art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 1372, dalej: u.s.g.) nie powoduje, że postępowanie to jest postępowaniem administracyjnym. W ocenie WSA w postępowaniu nadzorczym, podmiotami tego postępowania jest wyłącznie organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego (z wyłączeniem szczególnej kompetencji wojewody na mocy art. 98a ust. 2 u.s.g.). W rezultacie Sąd pierwszej instancji uznał, że wskazany przez pełnomocnika przepis art. 33 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy uznania [A] sp. z o.o. z siedzibą w N.S. oraz M.Ż. za uczestników postępowania, ponieważ przepis ten wymaga, aby uprzednio toczyło się postępowanie administracyjne oraz, aby podmioty te brały w nim udział. Sąd nie znalazł również podstaw do dopuszczenia jako uczestników postępowania [A] sp. z o.o. oraz M.Ż. w oparciu o przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. Wskazując, że podmiot, który nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego i nie może wnieść skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze (lub zarządzenie zastępcze), nie może również wziąć udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestników. Zażalenie na powyższe orzeczenie Sądu pierwszej instancji złożyli [A] sp. z o.o. z siedzibą w N.S. oraz M.Ż., zarzucając: naruszenie prawa procesowego, a to art. 33 § 2 p.p.s.a., poprzez niedopuszczenie wnoszących zażalenie do udziału w charakterze uczestników w postępowaniu ze skargi Prezydenta Miasta N.S. na zarządzenie zastępcze Wojewody M. z dnia [...] października 2021 r. Wobec powyższego wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników. W uzasadnieniu wnoszący zażalenie wskazali, że WSA błędnie ograniczył pojęcie "postępowania administracyjnego" z art. 33 § 2 p.p.s.a. do postępowania: 1) regulowanego przepisami k.p.a., 2) określonego przepisami regulującymi administracyjne postępowania szczególne, oraz 3) innego "postępowania przed organami administracji publicznej" ale w tym ostatnim przypadku tylko wtedy gdy przepisy normujące te postępowania przewidują w nich udział stron. W ocenie wnoszących zażalenie w jednym z powołanych przez WSA orzeczeń NSA, dotyczącym art. 98a ust. 3 u.s.g., wskazano na prawo obywatela do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), a ich zdaniem nie sposób przyjąć, że w niniejszej sprawie - w której rozstrzygnięcie może tak mocno oddziaływać na sytuację uczestników, że nawet uniemożliwić im prowadzenie działalności gospodarczej i doprowadzić do bankructwa oraz, utraty źródeł utrzymania rodzin pracowników - mogą być pozbawieni możliwości obrony, chociażby jako uczestnicy po myśli art. 33 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Według zaś § 2 tego artykułu udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W świetle zarzutów zażalenia, na obecnym etapie postępowania poza sporem jest, że [A] spółce z o.o. z siedzibą w N.S. oraz M.Ż. nie przysługuje status uczestników postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a. Kwestia dopuszczenia - w postępowaniu zainicjowanym skargą uprawnionego podmiotu na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody - do udziału w charakterze uczestnika, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela jednolite i ugruntowane stanowisko, prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie. Za trafny uznać należy pogląd (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2020 r. II OZ 1087/20 i powołane tam postanowienie z 7 września 2017 r. II OZ 864/17 - orzeczenia.nsa.gov.pl), że oceniając zasadności zgłoszenia udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. należy mieć na uwadze, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości odbywa się w trybie prawnym, którego reguły wyznaczają przepisy prawa. Do podstawowych reguł należy zaliczyć sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez rozstrzygnięcie sporu o prawo pomiędzy dwoma podmiotami toczącymi spór przed niezawisłym sądem. Przesądza to układ podmiotowy postępowania sądowego (w tym sądowoadministracyjnego), którego charakter kontradyktoryjny wymaga wystąpienia dwóch podmiotów. Zgodnie bowiem z art. 32 p.p.s.a.: "W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi". Rozbudowanie tego układu podmiotowego przez przyznanie prawa do udziału w postępowaniu wymaga podstaw ustawowych. Klasyczny układ podmiotowy podlega w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozszerzeniu m. in. na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Co do znaczenia pojęcia "postępowania administracyjnego" jakim ustawodawca posłużył się w powoływanym art. 33 § 2 p.p.s.a. w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim tego słowa znaczeniu oraz pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu. W szerokim ujęciu postępowanie administracyjne wiąże się z działaniem organów administracji publicznej we wszystkich formach działania, w których realizują zadania publiczne. Zgodzić należy się z poglądem, że takie ujęcie nie odpowiada przyjętej regulacji w polskim systemie prawa, które oparte jest na kodyfikacji postępowania administracyjnego ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), z zastrzeżeniem regulacji postępowań administracyjnych szczególnych. Konsekwentnie w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca wprowadza regulację dotyczącą działania organów administracji publicznej w formach prawnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (ogólnym i szczególnych), przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, podstaw prawnych uwzględnienia skargi. Takie uregulowanie wyodrębniające działania organów w postępowaniu administracyjnym zaczyna regulacja rodzaju skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 i 2), przesłanek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2), przez odrębne uregulowanie podstaw uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia (art. 145 § 1, 2 i 3). W art. 145 p.p.s.a. stosuje się wprost odesłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczególnej regulacji, a art. 145 § 3 p.p.s.a. stanowi wprost o umorzeniu postępowania administracyjnego. Ta regulacja nie ma zastosowania do zaskarżenia działania, bezczynności, przewlekłości postępowania w formach prawnych, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Wymaga podkreślenia, że przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia postępowania administracyjnego nie odpowiada obowiązującej regulacji prawnej. To w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i regulacji Ordynacji podatkowej zawarta jest zasada czynnego udziału podmiotu, który w sprawie ma interes prawny. Takich unormowań co do pozostałych form działania nie przyjmują przepisy prawa. Udział w postępowaniu czy brak udział w postępowaniu - związane są z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami Ordynacji podatkowej. Powyższe oznacza, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Tak - zasadnie - przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie spraw powstałych w związku z zastosowaniem przez wojewodę środków nadzoru nad działalnością gminną na podstawie u.s.g. (por. NSA w postanowieniu z 14 czerwca 2016 r. II OZ 596/16; podobnie postanowienie NSA z 31 maja 2016 r. II OZ 563/16 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. W sprawie niniejszej będący przedmiotem zaskarżenia przez Prezydenta Miasta N.S. akt nadzoru Wojewody M. z dnia [...] października 2020 r. został wydany na podstawie art. 10 ust. 2 i 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 784) i dotyczył zmiany organizacji ruchu przy ul. Z. w N.S.. Do powyższego aktu nadzoru stosuje się przepis art. 98 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Krąg stron postępowania sądowoadministracyjnego w tych sprawach określają wyłącznie przepisy u.s.g., zatem art. 33 § 2 p.p.s.a nie będzie miał zastosowania. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. postanowienia NSA: z 29 września 2010 r., II OZ 899/10, z 29 listopada 2013 r., II OZ 1067/13, z 29 stycznia 2014 r., II OZ 64/14, z 26 maja 2015 r., II OZ 473/15, z 27 sierpnia 2015 r., II OZ 757/15, z 16 września 2015 r., II OZ [...]5/15, z 12 lutego 2016 r., II OZ 1307/15, z 2 marca 2016 r., I OZ 129/16, z 6 kwietnia 2017 r., II OZ 352/17, z 31 maja 2016 r., II OZ 563/16, z 14 czerwca 2016 r., II OZ 598/16, z 7 września 2017 r., II OZ 864/17, z 27 lutego 2018 r., II OZ 200/18 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, że w skardze na rozstrzygnięcia nadzorcze sąd nie bada kwestii ochrony interesu prawnego, ale poddaje ocenie zasadność inicjatywy organu nadzoru. Podkreślić trzeba, że krąg stron postępowania nadzorczego wyznaczony jest treścią przepisów ustaw samorządowych o nadzorze nad działalnością organów jednostek samorządu. Postępowanie takie toczy się zatem wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Jedynie na zasadzie wyjątku w art. 98a ust. 3 u.s.g. (który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie) przewidziano, że uprawniona do złożenia skargi (na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 98a ust. 1) jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Istota i zakres postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi (wniesionej na podstawie art. 98 ust. 3 p.p.s.a.) prezydenta miasta na akt nadzoru nie przewiduje natomiast udziału w postępowaniu sądowym innych uczestników postępowania. W rozpoznawanym przypadku brak jest również przepisów szczególnych, które stanowiłyby podstawę prawną do dopuszczenia innych podmiotów niż gmina i organ nadzoru do udziału w postępowaniu nadzorczym (por. postanowienie NSA z 31 maja 2016 r. II OZ 563/16; postanowienie NSA z 27 listopada 2014 r. I OZ 1091/14 - orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tą jednoznaczną regulacją ustawową nie sposób przyjąć, że naruszono prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP), na co wskazywali składający zażalenie. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wnioski o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu [A] spółki z o.o. oraz M.Ż., nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.