I GSK 70/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 907/19 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia wsparcia dla producentów owoców i warzyw 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. P. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lipca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 907/19 uwzględnił skargę A. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa ARiMR z [...] lutego 2019 r., a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji ustalił, że skarżący 2 listopada 2015 r. złożył do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Runku Rolnego w Warszawie (dalej: Dyrektor OT ARR) powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw" (Dow III). W wypełnionym formularzu zaznaczył, będąc członkiem organizacji producentów A, że nie jest członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. Tymczasem z dniem 17 grudnia 2015 r. członkowie A zostali członkami i współudziałowcami organizacji producentów owoców i warzyw B. W następstwie złożonego powiadomienia i przeprowadzonej operacji wycofania z rynku 94 920 kg jabłek Dyrektor OT ARR decyzją z [...] września 2016 r. udzielił sadownikowi wsparcia w kwocie 37 592,32 EUR, tj. 166 767,05 zł i kwota ta została przelana 22 września 2016 r., przy czym skarżący brał udział w mechanizmie embargo Dow III będąc członkiem B, która otrzymała środki finansowe w ramach tego wsparcia. W związku z powyższym Prezes ARiMR stwierdził nieważność decyzji, o której wyżej była mowa (decyzja z [...] lutego 2019 r.). W uzasadnieniu wskazał, że skarżący stracił prawo do otrzymania wsparcia przyznawanego na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez ARR zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przewozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz.U. 2014 poz. 1468 ze zm.; dalej: rozporządzenie RM), bowiem kluczową datą istotną do weryfikacji uprawnień beneficjenta jest data przeprowadzenia operacji wycofania produktu, na co wskazuje § 4 ust. 2 tego aktu normatywnego. Ponadto wypłata dla producenta, jak też B nosi znamiona podwójnego finansowania, na co wskazuje art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw (Dz.Urz. UE L 284 z 30 września 2014 r. ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1031/2014). W efekcie wniesionego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że w przepisach unijnych ani krajowych nie przewidziano obligatoryjnego wymogu zrealizowania zaplanowanej operacji w ilości wskazanej w powiadomieniu, a rozporządzenie RM nie przewiduje zmiany statusu podmiotu w trakcie realizacji mechanizmu. Oznacza to, że status podmiotu rozpoczynającego działania w ramach tego mechanizmu musi pozostać taki sam, na każdym etapie postępowania w tym przedmiocie. Tym samym skarżący nie mógł we wniosku o przyznanie wsparcia zaznaczyć, że jest producentem indywidualnym, bowiem już od 17 grudnia 2015 r. był członkiem i udziałowcem organizacji producentów owoców i warzyw B realizującej program operacyjny. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. § 4 ust. 1 pkt 2 i § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 5 ust. 5 lit. a) i art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/201. W następstwie wniesionej skargi WSA w Warszawie wydał wyrok opisany w pierwszym akapicie niniejszego uzasadnienia. W uzasadnieniu – po przedstawieniu istoty postępowania nieważnościowego i mających znaczenie w sprawie przepisów – Sąd I instancji wskazał, że w dacie składania powiadomienia, tj. 2 listopada 2015 r., beneficjent był członkiem organizacji producentów owoców i warzyw A, która nie brała udziału w przedmiotowym mechanizmie. Miał więc prawo złożyć powiadomienie o zamiarze dokonania operacji jako indywidualny producent. Na kolejnych etapach mechanizmu skarżący był już członkiem grupy producentów owoców i warzyw B, bowiem w dniu 17 grudnia 2015 r. doszło do prawnego połączenia spółki A ze spółką B, wskutek czego wszyscy członkowie spółki A (w tym i skarżący) stali się członkami uznanej organizacji owoców i warzyw B, która z kolei brała udział w mechanizmie embargo Dow III. Tak więc zarówno pięciokrotne wycofanie z rynku owoców na bezpłatną dystrybucję w okresie od 18 stycznia 2016 r. do 24 maja 2016 r., jak i złożenie wniosku 21 lipca 2016 r., nastąpiło w sytuacji, kiedy skarżący nie miał już statusu indywidualnego producenta. W związku z powyższym organy orzekły, że przy wydaniu decyzji ostatecznej z 2016 r. na rzecz skarżącego doszło do rażącego naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM. Jednak nie były zgodne, co do wskazania, która data jest kluczowa i istotna podczas weryfikacji uprawnień beneficjenta. Organ I instancji uznał, że jest nią data wycofania produktu z rynku (por. strona 6 decyzji), natomiast Minister uznał, że wsparcie przysługuje, jeśli na każdym etapie realizacji mechanizmu podmiot pozostawał albo organizacją producentów owoców i warzyw realizującą program operacyjny, albo indywidualnym producentem niebędącym członkiem takiej organizacji (por. strona 12 i 16 decyzji). W ocenie Sądu, wprawdzie powiadomienie nie wszczyna postępowania administracyjnego i nie pociąga za sobą obowiązku złożenia wniosku o wsparcie, to jednak jest ono koniecznym warunkiem ubiegania się o to wsparcie. Bez realizacji tego etapu beneficjent nie mógłby wycofać produktu z rynku i złożyć wniosku o wsparcie. Poza tym Sąd zauważył, że wraz z wpisem w KRS połączenia spółek A i B wspólnicy spółki przejmowanej stają się wspólnikami spółki przejmującej niezależnie od swojej woli i podjęcia jakichkolwiek czynności w tym zakresie (por. art. 494 § 4 k.s.h.). W sytuacji więc zmiany statusu strony w trakcie trwania mechanizmu pomocowego w okolicznościach badania przesłanek stwierdzenia nieważności, w szczególności rażącego naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM odnośnie do wydanej decyzji ostatecznej z 2016 r. organy orzekające w tej sprawie nie przedstawiły jednoznacznego i przekonującego uzasadnienia przesłanki ".rażącego" naruszenia prawa; "rażące" naruszenie – zdaniem Sądu – to oczywiste, jasne, jednoznaczne i niewymagające wykładni przekroczenie przepisów prawa. W ocenie Sądu wskazane w zaskarżonej decyzji uchybienia przepisom rozporządzenia RM i rozporządzenia nr 1031/2014 podczas wydawania decyzji ostatecznej nie stanowią rażącego naruszenia prawa w powyższym rozumieniu. Oczywistość naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM winna być wykazana niewątpliwie, a skarżący nie był przecież podmiotem nieuprawnionym w dacie powiadomienia, które jest niezbędną czynnością do uzyskania decyzji o wsparciu w ramach omawianego mechanizmu. Rację ma organ odwoławczy, że procedura wycofania produktów z rynku rozłożona jest w czasie (od momentu złożenia powiadomienia do udzielenia wsparcia może upłynąć kilka miesięcy). W tym czasie może zmienić się status podmiotu biorącego udział w procedurze. W sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym nie wystarczy stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Konieczne jest wykazanie "rażącego" naruszenia prawa w wyżej wskazanym rozumieniu. Tymczasem przepisy dotyczące wsparcia nie są jednoznaczne w sytuacji zmiany statusu producenta między powiadomieniem a wycofaniem owoców z rynku i wnioskiem o wsparcie w kontekście uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Należy więc uznać, że naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM nie jest oczywiste w okolicznościach niniejszej sprawy, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Niejednoznaczne i nieoczywiste jest również – zdaniem Sądu – naruszenie przepisów, dotyczące podwójnego finansowania (art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014). Organy orzekające w tym zakresie oparły się jedynie na formalnym wskazaniu, że wsparcie finansowe w ramach mechanizmu wsparcia Dow III w 2015 r. otrzymał skarżący oraz B, której jest on członkiem od 17 grudnia 2015 r. Jednak z wyjaśnień skarżącego wynika, że w dacie składania przez niego powiadomienia (2 listopada 2015 r.) organizacja producentów owoców i warzyw B nie mogła złożyć powiadomienia uwzględniającego powierzchnię działek rolnych strony. Poza tym działki skarżącego były wyłączone z obszaru pomocowego, jaki wskazała B, ze względu na fakt, że był on nowym członkiem tej organizacji (pismo skarżącego z 25 listopada 2015 r.). Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy nie podzielił stanowiska organów co do rażącego naruszenia w decyzji ostatecznej z [...] września 2016 r. art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014. Tym samym nie znajduje również należytego uzasadnienia ocena organów, że wypłata skarżącemu wsparcia finansowego ze środków budżetowych nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją). W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, a nie prawa materialnego, a organy nadzoru nie wykazały dostatecznie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czym naruszyły ten przepis w związku z art. 16 k.p.a. (zasada trwałości decyzji), art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uwzględnił wniosek dowodowy zawarty w skardze i na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił dowód z decyzji Dyrektora OT ARR z [...] października 2016 r. w sprawie zatwierdzenia zmian programu operacyjnego (k. 8 - 10 akt sądowych). Zdaniem Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru będą zobowiązane ocenić ten dowód w ramach rozważań nad przesłanką rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji ostatecznej z [...] września 2016 r., a w szczególności na jaką datę należy oceniać status prawny indywidualnego producenta w sytuacji połączenia organizacji producentów. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: organ), który zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez uznanie, że do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ponowne rozpatrzenie przez organ zgromadzonego w sprawie materiału, z uwzględnieniem dodatkowych okoliczności wskazanych przez Sąd, podczas gdy organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie pozwalający na ocenę podstaw nieważności, a wskazane przez Sąd okoliczności były uwzględniane przez organy lub pozostają bez znaczenia dla sprawy – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do bezzasadnego uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zamiast do oddalenia skargi w całości; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że uzasadnienie nadzorowanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietnia 2019 r. nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy uzasadnienie ww. decyzji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne w pełni realizujące wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do bezzasadnego uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zamiast do oddalenia skargi w całości; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zobowiązanie organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę do ponownego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału, z uwzględnieniem dodatkowych okoliczności wskazanych przez Sąd, a co za tym idzie ustalenia stanu faktycznego sprawy, przy równoczesnym przesądzeniu, że decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie z [...] września 2016 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa – co czyni skarżony wyrok wewnętrznie sprzecznym, bowiem ustalenie, które normy prawa materialnego będą miały zastosowanie w sprawie jest możliwe dopiero po ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy – co uniemożliwia zrozumienie toku rozumowania i racji, którymi kierował się Sąd, a tym samym właściwe wykonanie przez organ wewnętrznie sprzecznego wyroku lub merytoryczną polemikę z takim wyrokiem i dokonanie kontroli instancyjnej. Z ostrożności procesowej, na wypadek (ewentualnie) niepodzielenia powyższych zarzutów, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia RM w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że w zakresie w jakim przepis ten określa podmioty uprawnione do uzyskania wsparcia, zawarte w nim regulacje nie są jednoznaczne, co doprowadziło do błędnego zastosowania przez Sąd ww. przepisu, tj. uznania, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie został on naruszony w sposób rażący, podczas gdy § 4 ust. 1 rozporządzenia RM w sposób jednoznaczny określa podmioty uprawnione do uzyskania wsparcia, może być stosowany bezpośrednio, a jego naruszenie przez Dyrektora w OT ARR w Warszawie w decyzji miało charakter naruszenia "rażącego" – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do bezzasadnego uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zamiast do oddalenia skargi w całości. W konsekwencji skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty mogą zostać aprobowane. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z racji ich braku Sąd jest związany granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu nr 3 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18, LEX nr 2578626). W świetle powyższych uwag wskazać należy, że uzasadnienie Sądu I instancji tych wymogów nie spełnia, bowiem motywy ani nie są jasne i przekonujące, ani nie stanowią logicznej całości, co czyni zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej zasadnym. Przede wszystkim w motywach Sądu I instancji zostało wskazane, że jego zdaniem "wskazane w zaskarżonej decyzji uchybienia przepisom rozporządzenia RM i rozporządzenia nr 1031/2014 podczas wydawania decyzji z [...] września 2016 r. nie stanowią rażącego naruszenia prawa w powyższym rozumieniu – str. 11 uzasadnienia. Z kolei na str. 12 uzasadnienia Sąd wskazał, że "nie podzielił stanowiska organów, co do rażącego naruszenia w decyzji ostatecznej z [...] września 2016 r. art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014", by kilka zdań dalej uznać, że stan faktyczny został ustalony wadliwie, gdyż organy nadzoru "nie wykazały dostatecznie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czym naruszyły ten przepis w związku z art. 16 k.p.a. (zasada trwałości decyzji administracyjnej), art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Wskazać przy tym należy – o czym będzie mowa niżej – że art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sprawie nie mogą mieć zastosowania, albowiem sprawy, w tym nadzwyczajnym trybie, nie rozpoznaje się merytorycznie, także w zakresie ustaleń faktycznych. Z drugiej strony Sąd I instancji wbrew pierwotnym zapewnieniom o braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nakazuje ocenić decyzję Dyrektora OT ARR z [...] października 2016 r. "w ramach rozważań nad przesłanką rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji ostatecznej z [...] września 2016 r.", co wskazuje na ewidentną sprzeczność w rozumowaniu, a zarazem na niedostateczną kontrolę przez Sąd istotnych okoliczności sprawy. Sąd kwestionując stan faktyczny ustalony w decyzji Ministra, wskazując działania które Minister musi podjąć przy ponownym rozpatrywaniu sprawy i jednocześnie przesądzając, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w wyniku przyznania stronie wsparcia finansowego przez Dyrektora OT ARR, nie wyjaśnia w żaden sposób motywów takiego rozstrzygnięcia. Nie wskazuje, dlaczego przy błędnie, zdaniem Sądu, ustalonym stanie faktycznym przesądza się o normie prawa, która nie powinna być w sprawie zastosowana. Nie wyjaśnia, jak miałby postąpić organ, biorąc pod uwagę art. 153 p.p.s.a., gdyby w wyniku przeprowadzenia czynności wskazanych przez Sąd w skarżonym wyroku wyszły na jaw okoliczności potwierdzające zasadność zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazać równocześnie należy, że Sąd dopuszczając dowód z wyżej wskazanej decyzji Dyrektora OT ARR z [...] października 2016 r. władny był dokonać jej merytorycznej oceny w kontekście wpływu na ocenę trafności dokonanych konstatacji i zastosowaniem przez organy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Opisana wyżej niekonsekwencja i wynikające z niej skutki wymagają w tym zakresie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej, gdyż Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które w sprawie sądowoadministracyjnej nie miały i nie mogły mieć zastosowania. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym Sąd badał to, czy w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. nie naruszono przepisów tego postępowania oraz to, czy prawidłowe było ustalenie dokonane w tym postępowaniu, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tych ramach Sąd i instancji był uprawniony do kontroli prawidłowości zastosowania na etapie subsumcji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie akceptując stwierdzenia przez organ administracji publicznej przesłanki wydania decyzji ostatecznej z [...] września 2016 r. z rażącym naruszeniem prawa błędnie wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Skoro Sąd I instancji, uwzględniając skargę na decyzję ostateczną, stwierdził niewykazanie przez organ administracji publicznej przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., winien był jako podstawę rozstrzygnięcia wskazać art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na przedwczesnym zastosowaniu na etapie subsumcji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym. W postępowaniu nadzwyczajnym organ administracji publicznej wyższego stopnia właściwy do wydania decyzji nie zbiera i nie rozpatruje całego materiału dowodowego, ponieważ nie prowadzi postępowania dowodowego w trybie art. 77 § 1 k.p.a., nie dokonuje również swobodnej oceny dowodów, ponieważ nie ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ administracji publicznej wyższego stopnia bada w postępowaniu nadzwyczajnym, czy bezspornie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, która musi być interpretowana w sposób ścisły. W orzecznictwie stwierdza się, że zaistnienie takiej przesłanki powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają charakter materialnoprawny i nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji ostatecznej. W doktrynie przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych, wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają, w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych, regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym, co normy prawa materialnego. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który jest podstawą decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, jest przepisem prawa materialnego, a zatem podniesiony zarzut naruszenia treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Nie zasługuje także na aprobatę zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej, w którym zarzuca się wadliwe uznanie, że "uzasadnienie nadzorowanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezesa ARiMR z [...] kwietnia 2019 r., nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a." Tymczasem – co wynika z akt sprawy – kontrolowaną jest decyzja z [...] października 2019 r., wydana przez wskazanego wyżej Ministra, mocą której utrzymano w mocy decyzję Prezesa ARiMR z [...] lutego 2019 r. Nie ulega wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może z urzędu modyfikować zarzutu i dostosowywać go do realiów sprawy. Być może zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 k.p.a. jest właściwy w odniesieniu do pary decyzji ujętych w cudzysłowie, lecz nie oznacza to, że można go automatycznie przenieść na grunt niniejszej sprawy, w której zapadły zupełnie inne decyzje. Powyższa konstatacja wynika z treści art. 183 § 1 p.p.s.a., a także argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/15. W tych warunkach ocena zarzutu obrazy prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest przedwczesna z uwagi na to, że – po pierwsze – został sformułowany jako alternatywny, a – po drugie – do stosowania prawa materialnego można przejść wówczas, kiedy zostaną przesądzone przez Sąd kwestie objęte zarzutami skargi kasacyjnej w kwestiach procesowych. Nie ulega wątpliwości, że – przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – Sąd I instancji winien dokonać wnikliwej oceny zasadności skargi i wyeliminować dostrzeżone sprzeczności, a odzwierciedleniem winno być prawidłowo sporządzone uzasadnienie, zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. (tj. pozbawione wewnętrznych sprzeczności). Tak więc niniejsze rozstrzygnięcie nawiązuje do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 1758/20. Mając na uwadze treść art. 185 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).