I GSK 1693/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Rz 13/22 oraz zażalenia WS na postanowienie zawarte w punkcie 2 wyroku dotyczące zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skarg WS i MK na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia 19 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania oraz ustalenie odpowiedzialności solidarnej z tytułu zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie na rzecz WS 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. 3. uchyla zaskarżone postanowienie zawarte w punkcie 2 wyroku i zasądza od Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie na rzecz WS 18098 (osiemnaście tysięcy dziewięćdziesiąt osiem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, orzekając na skutek skarg MK oraz WS, wyrokiem z 21 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Rz 13/22 uchylił decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie (dalej: organ, Instytucja Zarządzająca) z 19 października 2021 r. w przedmiocie określenia zobowiązania beneficjenta do zwrotu wypłaconej części dofinansowania oraz orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności osób trzecich w zakresie zwrotu dofinansowania, a także zasądził od Organu na rzecz WS 12 698 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wniósł organ, a zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: 1. niezgodne ze stanem rzeczywistym uznanie, że Organ w zaskarżonej decyzji nie rozważył możliwości obniżenia korekty finansowej w odniesieniu do trzech postępowań o udzielenie zamówienia i automatycznie w tym zakresie zastosował korektę w wysokości 100% dofinansowania podczas, gdy Organ szczegółowo przeanalizował i zweryfikował możliwość obniżenia korekty finansowej w odniesieniu do ww. zamówień w treści zaskarżonej decyzji administracyjnej; 2. niespójne i nielogiczne stwierdzenie, że Organ powinien bardziej szczegółowo rozważyć możliwość obniżenia korekty finansowej w odniesieniu do trzech postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, przy jednoczesnym przyjęciu, że w ramach ww. postępowań przedłożona dokumentacja była niespójna, niekompletna, niewiarygodna i nieweryfikowalna, a całokształt okoliczności sprawy wskazywał na brak przeprowadzenia jakichkolwiek procedur przetargowych, co w oczywisty sposób powinno skutkować nałożeniem korekty finansowej w maksymalnej wysokości, co w konsekwencji spowodowało niezgodne z prawem uchylenie decyzji organu II instancji. Mając powyższe na względzie kasator wniósł alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skarg (art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.), a także zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej wskazano argumenty przemawiające za jej uwzględnieniem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik WS zażądał jej oddalenia, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Jednocześnie – w obszarze rozstrzygnięcia w wyroku o zwrocie kosztów postępowania sądowego – zażalenie wniósł pełnomocnik WS, a zaskarżając pkt 2 wyroku w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 206 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące miarkowaniem zasądzonych kosztów postępowania sądowego podczas gdy w sprawie nie zachodzi uzasadniony przypadek uprawniający do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania gdyż na skutek skargi wniesionej przez pełnomocnika skarżącego zaskarżona decyzja Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie została uchylona w całości, a nadto nakład pracy pełnomocnika skarżącego przemawiał za zasądzeniem wynagrodzenie przy zastosowaniu pełnej stawki kosztów zastępstwa adwokackiego wskazanej w § 14 ust 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie opłat). Mając to na uwadze wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego w całości, w tym wynagrodzenia pełnomocnika przy zastosowaniu pełnej sławki kosztów zastępstwa adwokackiego wskazanej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie opłat, a także zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej (kontrolnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd pierwszej instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W powyższym kontekście wskazać trzeba, że stawianym zarzutem – znajdującym oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – jest naruszenie art. 141 § 4 tej ustawy. Zwrócić uwagę należy, że – z logicznego punktu widzenia – nie łącząc tego przepisu z innymi regulacjami p.p.s.a. sam skarżący przyzna, iż uzasadnienie wyroku jest czynnością dokonywaną (z urzędu lub na wniosek) po wydaniu orzeczenia. Zgodzić się bowiem należy, że – bez wątpienia – treść wyroku ma wpływ na motywy ale nigdy odwrotnie. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18, LEX nr 2578626). Bez wątpienia powyższe okoliczności w sprawie nie wystąpiły, zaś zaniechanie wskazania w zarzucie skargi kasacyjnej innych naruszonych przez Sąd I instancji przepisów (jak chociażby art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., który został powołany in fine uzasadnienia Sądu I instancji – wskazujący na naruszenie prawa materialnego i procesowego) sprawia, że strona sama wyznaczając niezwykle wąski obszar kasacyjnej kontroli, zawęziła go do naruszenia jedynie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny tego zakresu samodzielnie poszerzać (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010, sygn. akt II FSK 1961/08). Za zasadne Sąd II instancji uznaje złożone w sprawie zażalenie, albowiem WSA w Rzeszowie nie był uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania poniżej stawek minimalnych, a zatem błędne było zasądzenie jedynie połowy obowiązującej stawki kosztów zastępstwa adwokackiego wskazanej w § 14 ust 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie opłat. Zaskarżone postanowienie już z tej przyczyny nie zasługuje na akceptację. Co więcej, w niniejszej sprawie nie zachodzi uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 206 p.p.s.a uprawniający do miarkowania kosztów postępowania. Podnieść należy bowiem, że na skutek wniesionej skargi zaskarżona decyzja Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie została uchylona w całości. Wreszcie zauważyć należy, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz obszerność dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie, niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także jego wkład pracy w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, przemawiał za zasądzeniem pełnego wynagrodzenia w granicach określonych w § 14 ust. 1 tego rozporządzenia, a więc z uwzględnieniem stawek minimalnych, co zostało pominięte przy orzekaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, zaś o kosztach postępowania kasacyjnego – w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Uwzględniając zażalenie Sąd II instancji orzekł w myśl art. art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.