I OSK 933/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju I Technologii od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 154/22 odrzucającego skargę J. C. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania z mocy prawa postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 154/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) odrzucił skargę J. C. (dalej: Skarżący) na pismo Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) z [...] października 2021 r. nr [...] informujące o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1968 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1968 r. nr [...], odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] r ej. hip. [...] oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1968 r. nr [...], stwierdzającej, że grunt i wszystkie budynki położone w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] działka nr [...] przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu, ponieważ zaskarżone pismo z [...] października 2021 r. nie mieściło się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak jest także przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżone pismo nie jest decyzją, ani postanowieniem, nie stanowi też aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Zaskarżone pismo ma charakter wyłącznie informacyjny. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491; dalej "ustawa zmieniająca k.p.a."), postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Zdaniem Sądu I instancji użyty w przywołanym powyżej przepisie zwrot: "umarza się z mocy prawa" wymaga potwierdzenia umorzenia postępowania administracyjnego odpowiednim aktem: decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu wydanym na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Konsekwencją powyższego, w ocenie Sądu I instancji jest wyłączenie dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi na pismo organu administracji publicznej - podjęte (sporządzone) poza postępowaniem jurysdykcyjnym, w niewątpliwie niewłaściwej formie procesowej (pisma informującego zamiast decyzji). Nie można bowiem uznać, że pismo Ministerstwa Rozwoju i Technologii z [...] października 2021 r. nr [...], konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) w sytuacji, gdy umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wymaga potwierdzenia umorzenia postępowania administracyjnego w formie decyzji. Z tych względów Sąd I instancji przyjął, że skarga na pismo zawierające informację o umorzeniu postępowania administracyjnego w związku z nowelizacją art. 156 § 2 i art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego jest niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Skarżący oraz Minister. Następnie Sąd I instancji, prawomocnym postanowieniem z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 154/22 odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez Skarżącego. Natomiast w skardze kasacyjnej Minister zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż umorzenie postępowania na mocy ww. przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem postępowania spełniające określone w nim przesłanki zostały umorzone z mocy prawa, a skutek ten nie wymagał jakichkolwiek działań ze strony organu, w szczególności wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji k.p.a., jak i w samym k.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania; b) niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. polegające na uznaniu, że wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a ponadto strony posiadają możliwość domagania się kontroli działalności administracji publicznej poprzez składanie skarg na bezczynność organu. 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez przekroczenie granic sprawy, co przejawiło się w dokonaniu oceny działania organu w związku z umorzeniem postępowania nadzorczego z mocy prawa, podczas gdy kognicja sądu ogranicza się do zbadania zasadności skargi na pismo z 18 października 2021 r.; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak sformułowania zrozumiałego i spójnego sformułowania argumentacji Sądu w uzasadnieniu skarżonego postanowienia oraz wskazania przepisów, na których się oparł oraz sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a.; c) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę działania Ministra z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i niedostrzeżenie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1968 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1968 r. nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] rej. Hip. [...] oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1968 r. nr [...] stwierdzającej, że grunt i wszystkie budynki położone w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] działka nr [...], zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., a więc z tym dniem zostało zakończone, o czym organ poinformował w piśmie z [...] października 2021 r., Wobec powyższego Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Wniósł jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Powyższe oznacza, że wskazane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, a ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zauważyć tu trzeba, że w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Do tej kategorii należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.. Wprawdzie, w świetle art. 90 § 2 p.p.s.a., sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, jednak Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie stwierdził zasadności zastosowania powyższego rozwiązania. Sąd odwoławczy wziął tu pod rozwagę, że rozprawa nie przyczyniłaby się do pełniejszego wyjaśnienia sprawy, w zakresie wykraczającym poza analizę dokumentów już w niej zgromadzonych. Podkreślenia wymaga, że art. 90 § 2 p.p.s.a. wskazuje jedynie na kompetencję sądu administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę zależy zawsze od uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (por.: B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 451, uw. 6). W oparciu o powyższe brak było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Oceniając zakres przedmiotowy wniesionej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że pismo Ministra Rozwoju i Technologii z [...] października 2021 r. informujące Skarżącego o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie należy do żadnej z kategorii spraw wskazanych w powołanych przepisach, a zatem wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W szczególności wskazane pismo organu nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a., które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Aby określić uprawnienia bądź obowiązki strony organ był zobligowany wydać akt będący decyzją administracyjną, na mocy którego strony będą mogły dochodzić dalszych swoich praw. W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały, (...) - art. 107 § 1 k.p.a. Takich cech i tym samym praw nie zapewnia zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo. Odnosząc się zaś do argumentów zawartych w skardze kasacyjnej zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego decyzji. "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" [...], czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (Teza: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26). Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 ust. 2 ustawy dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Tożsamy pogląd, zgodnie z którym umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem art. 2 ust. 2 ww. ustawy dnia 11 sierpnia 2021 r. wymagało wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 105 k.p.a. został wyrażony m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/22, z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z dnia 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22, z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22, z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1979/22 oraz z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt I OSK786/23, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. W rozpoznawanej sprawie brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. Analiza zaskarżonego postanowienia wskazuje bowiem wprost, że przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji była dopuszczalność skargi na pismo Ministra Rozwoju i Technologii informujące o umorzeniu z mocy prawa toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Okoliczność zawarcia w uzasadnieniu argumentacji dotyczącej konieczności wydania w ramach takiego postępowania aktu formalnie je kończącego nie świadczy natomiast o wyjściu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poza zakres rozpoznawanej sprawy. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a., stwierdzić trzeba, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja taka nie miała miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom wskazanym w art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., wskazując w sposób prawidłowy i przekonywujący przesłanki, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.