IV SA/Po 824/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Przemęt z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr 515/2023 w sprawie rozpatrzenia skargi postanawia odrzucić skargę. Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr 515//2023 Rady Gminy Przemęt z dnia 24 sierpnia 2023 r. w sprawie rozpatrzenia skargi, domagając się stwierdzenia jej nieważności (w całości) z uwagi na istotne naruszenie prawa i zasądzenia kosztów postępowania. Wojewoda stwierdził, że uchwała ta dotyczy skargi z dnia 30 czerwca 2023 r. osoby określonej inicjałami M.S., zarzucającej Wójtowi Gminy Przemęt nieudzielenie odpowiedzi na informację publiczną dotyczącą wniosku z dnia 11 stycznia 2023 r. Organ nadzoru zarzucił Radzie Gminy, że uzasadnienie uchwały z dnia 24 sierpnia 2023 r., stanowiącej zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, o którym mowa w art. 238 § 1 k.p.a., nie spełnia wymogów określonych w art. 238 § 1 k.p.a., co kwalifikować należy, jako istotne naruszenie prawa. Ponadto zauważył, że uchwała ta nie zawiera pouczenia o treści art. 239 k.p.a. Wyjaśnił również, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też wnosi skargę do Sądu na podstawie art. 93 ust. 1 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Przemęt, reprezentowana przez Wójta Gminy Przemęt, wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Rada Gminy podniosła, że wbrew twierdzeniom skarżącego uchwała zawiera pouczenie o treści art. 239 k.p.a., jak również zawiera wymagane uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym wskazuje podstawę prawną - art. 229 pkt 3 k.p.a. Rada stwierdziła, że żaden przepis prawa nie określa obszerności uzasadnienia uchwały. Rozpatrzenie skargi nie jest decyzją administracyjną i brak podstaw do kształtowania uzasadnienia uchwały z oparciem się na art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Rady zaskarżona uchwała zawiera wszystkie elementy określone art. 238 k.p.a., który dotyczy jednoinstancyjnego postępowania o charakterze uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga organu nadzoru podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była uchwała nr 515//2023 Rady Gminy Przemęt z dnia 24 sierpnia 2023 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na Wójta Gminy Przemęt – wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 229 pkt 3, art. 237 i art. 238 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) - dalej również: k.p.a.; Kodeks – uznająca za bezzasadną skargę z dnia 30 czerwca 2023 r. (z uzasadnieniem stanowiącym załącznik do tej uchwały). Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei art. 3 § 2 p.p.s.a. wskazuje zakres spraw podlegających kontroli sądu administracyjnego, zaś art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Według art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Przepis art. 229 pkt 3 k.p.a. stanowi, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2, jest rada gminy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego unormowanego przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. postanowienia NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 180/23, 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11, 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 i 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07 - orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, przywołane w postanowieniu NSA z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1968/23, niepubl.). Trzeba podkreślić, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym czynności te – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII Kodeksu czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienia NSA z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 3045/15, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 318/13, 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1827/14 - dostępne jw.). W omawianym postępowaniu skargowym, które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się bowiem konkretnej sprawy administracyjnej. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. np. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1899/15, dostępne jw.). Mając zatem na uwadze, że poddana kontroli sądowej uchwała organu stanowiącego gminy została wydana na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a., należało uznać zaistnienie podstaw do odrzucenia skargi organu nadzoru na tę uchwałę. Z uwagi na charakter kwestionowanej uchwały nie można zakwalifikować jej jako aktu organu jednostki samorządu terytorialnego innego niż akty prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, przepisy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.) także nie przewidują sądowej kontroli w stosunku do takich uchwał. W skazują na to wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisów ustawy o samorządzie gminnym, Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Z kolei art. 93 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Organy stanowiące podstawowych jednostek samorządu terytorialnego (rad gmin) podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości, co mogłoby przemawiać za możliwością zaskarżenia wszelkich uchwał rad gmin przez organ nadzoru do sądu administracyjnego – art. 93 ust. 1 u.s.g. nie uzależnia możliwości wniesienia skargi od przedmiotu uchwały rady gminy. Niemniej jednak należy mieć na względzie, że uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania (por. postanowienia NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r. sygn. akt l SA 2668/00, 7 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 803/09 i 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1064/09 - dostępne jw.). Powyższej oceny braku właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie nie zmienia fakt, że ze skargą na uchwałę rady gminy wystąpił organ nadzoru, ponieważ zaskarżona uchwała nie załatwia sprawy z zakresu administracji publicznej w znaczeniu materialnym, co wyklucza możliwość poddania takiej uchwały kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 6897/21, dostępne jw.). Dlatego też Sąd nie podziela tego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie (patrz: np. poglądy orzecznictwa przedstawione w postanowieniu NSA z dnia 14 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1231/23, dostępnym jw.), które uznaje dopuszczalność skargi organu nadzoru na uchwałę organu stanowiącego (kolegialnego) jednostki samorządu terytorialnego podjętą w trybie przepisów Działu VIII Kodeksu. Zarazem Sąd zgadza się z poglądem przeciwnym wyrażonym w orzecznictwie (patrz: m.in. przywołane wcześniej postanowienie NSA z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1968/23 oraz postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 6897/21), wskazującym na niedopuszczalność skargi organu nadzoru na tego rodzaju uchwały. Jak już wskazano powyżej, niezależnie od ich formy - czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym okoliczność, że skarga na działanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) została rozpatrzona w formie uchwały przez radę gminy, nie może w prosty sposób skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu przez organ nadzoru do sądu administracyjnego. Istotne znaczenie ma w tym wypadku fakt, że uchwała taka obejmuje swym zakresem postępowanie skargowe, które nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.