IV SA/Wr 612/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2023 r. nr SKO 4532.125.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy orzeczenie Burmistrza Gminy Trzebnica z dnia 25 maja 2023 r. odmawiające Z. D. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 30 kwietnia 2023 r. oraz przyznające to prawo na stałe od dnia 1 maja 2023 r. Jak wynikało z akt sprawy w dniu 29 grudnia 2022 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką O. D. Skarżący w dacie składania wniosku posiadał, przyznane decyzją z dnia 8 grudnia 2022 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od dnia 1 listopada 2022r. do dnia 31 października 2023 r. Decyzją z dnia 14 lutego 2023 r. organ odmówił Stronie przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując na datę powstania niepełnosprawności (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615, dalej u.ś.r.) oraz zbieg prawa do świadczeń wykluczający możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.). Opisane rozstrzygnięcie zostało uchylone w trybie odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO) z dnia 28 marca 2023 r. Organ odwoławczy zanegował prawidłowość wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., stwierdzając, że data powstania niepełnosprawności nie stanowi przesłanki negatywnej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odniesieniu do drugiej ze wskazanych postaw prawnych organ wskazał, że fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wyklucza możliwości nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Warunkiem uzyskania takiego świadczenia jest zrzeczenie się prawa do pierwszego z powołanych świadczeń, o prawie tym strona wnioskodawca powinien zostać pouczony. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji odmówił Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 30 kwietnia 2023r. oraz przyznające to prawo na stałe od dnia 1 maja 2023 r. W uzasadnieniu organ wskazał na złożone w dniu 28 kwietnia 2023 r. oświadczenie Skarżącego, w którym wnosił o uchylenie specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 maja 2023 r. Decyzją z dnia 8 maja 2023 r. organ uchylił decyzję przyznającą to prawo, co umożliwiło ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Orzeczenie to zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy organ odwoławczy. W uzasadnieniu powołał się na przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na tle wskazanych przepisów. Wywodził, że w przypadku zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po uprzednim zrzeczeniu się ustalonego prawa dla opiekuna. SKO wskazało na okoliczności faktyczne sprawy: oświadczenie Strony z dnia 28 kwietnia 2023 r., w którym zrzeka się prawa do zasiłku opiekuńczego oraz decyzję uchylającą orzeczenie przyznające to prawo. Zatem od momentu jej wydania Skarżący spełnił warunki umożliwiające przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Za niedopuszczalne uznał organ ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ odwoławczy zwracał również uwagę na brak podstawy prawnej ewentualnego dochodzenia zwrotu specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 30 kwietnia 2022 r. jako świadczenia nienależnie pobranego w świetle art. 30 u.ś.r. Za niesporne uznało SKO spełnienie przez Skarżącego pozostałych przesłanek uzasadniających ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze Strona zarzucała naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz naruszenie art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo do wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem Strona wskazała, że w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z zasiłku opiekuńczego. Skarżący wnioskował o uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 grudnia 2022 r. ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Strona wskazała, że organ poprzestał na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. pomijając reguły wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej ale i faktycznej spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą tego wymagającą z uwagi na stan zdrowia. Skarżący korzystał z zasiłku opiekuńczego, gdyż przepisy uniemożliwiały mu uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to kwestia jego wyboru ale sytuacja wymuszona okolicznościami. Skarżący już we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnosił o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek w sytuacji, gdy zostanie ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 1634 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w tak nakreślonych granicach Sąd stwierdza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Spór w sprawie dotyczy daty od której Skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z faktem, że w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego posiadał on ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, które uchylono z dniem 1 maja 2023 r. W opinii Strony jest ona uprawniona do wnioskowanego świadczenia od daty złożenia wniosku w tym zakresie, co uzasadniają reguły wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Zdaniem organu zapisy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie budzą wątpliwości i wykluczają prawo do pobierania dwóch świadczeń. W przypadku takiej kumulacji wnioskodawca, zgodnie z poglądem wypracowanym przez orzecznictwo sądów administracyjnych, będzie miał prawo wyboru jednego ze świadczeń. W dacie uchylenia prawa do zasiłku zaistnieje podstawa do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpoznanej sprawie, rację należy przyznać organom administracji. Odnotowania wymaga, że stan faktyczny nie jest sporny wątpliwości budzi wykładnia przepisów prawa, w szczególności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Zgodnie z jego brzmieniem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z treści zacytowanego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że istnienie ustalonego prawa do wskazanych tam świadczeń wyklucza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. Jednocześnie w dalszych zapisach ustawy - art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Ustawodawca pozostawił zatem wnioskodawcy prawo wyboru jednego ze świadczeń, dopóki zatem nie zostanie uchylone prawo do pobierania świadczenia konkurencyjnego, strona nie może nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne (warunkowe), zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek. Z zapisu art. art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Przy czym zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy - w momencie wydawania decyzji - jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Pogląd ten wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 630/22, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (dalej: CBOSA), Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Stanowisko to ma z resztą szerokie umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 656/22, z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 703/22, z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 805/22, z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1024/22, z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1054/22, z dnia 12 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1017/22, z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1206/22, z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1207/22, z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1580/22, z dnia 4 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1636/22, z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1714/22, z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1865/22 oraz z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2349/22 – wszystkie orzeczenia dostępne w: CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożył oświadczenie, że z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z przyznanego mu prawa do zasiłku opiekuńczego. W dniu 28 kwietnia 2023 r. ponowił oświadczenie, tym razem bezwarunkowo wnosząc o uchylenie prawa do zasiłku opiekuńczego z dniem 1 maja 2023 r. Decyzją z dnia 8 maja 2023 r. z mocą od dnia 1 maja 2023 r. uchylono prawo do ww. zasiłku opiekuńczego. Zatem dopiero w tej dacie zaistniała możliwość przyznania Stronie świadczenia pielęgnacyjnego, wcześniej nie było to możliwie z uwagi na ustalone prawo do świadczenia konkurencyjnego. Dopiero w dacie ustania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wniosek Strony mógł zostać oceniony jako prawidłowy stosownie do treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. Treść powołanych przepisów wskazuje, że takie rozumienie spornego w sprawie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. ma uzasadnienie nie tylko literalnym brzmieniu tej normy ale także w systemie, celu i funkcji tego świadczenia. Nie jest możliwie pobieranie dwóch świadczeń konkurencyjnych, czego dowodzi brzmienie art. 27 ust. 5 u.ś.r. Rację ma organ administracji, że odmienna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do sytuacji, w której należałoby dochodzić zwrotu pobranych świadczeń opiekuńczych, do czego brak podstaw w obowiązujących przepisach, co również potwierdza prawidłowość przyjętej przez organ wykładni w ujęciu systemowym. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości jako niezasadną.