I GSK 872/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 16/20 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. K. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 16/20 oddalił skargę R. K. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za poszczególne okresy lat 2007 – 2011. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: ZUS decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2017 r. nr [...] na podstawie której odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem w łącznej kwocie 13 092,31 zł. W uzasadnieniu wskazano, że ZUS przeanalizował przesłanki ustawowe umorzenia wynikające z art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300, dalej u.s.u.s.) i stwierdził, że w przypadku wnioskodawcy nie zachodzi tzw. całkowita nieściągalność. Wskazał także, że wnioskodawca nie udowodnił aby nie miał żadnej możliwości uregulowania należności z tytułu składek, w szczególności aby miał problemy w regulowaniu opłat i korzystał z zasiłków z pomocy społecznej. W ocenie organu zgromadzone dowody nie wskazują na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, natomiast było wynikiem nie opłacania w ustawowym terminie płatności składek na ubezpieczenia społeczne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego ani materialnego skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie rozstrzygnięcia wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się ZUS odmawiając umorzenia należności z tytułu zaległych składek. W ocenie Sądu I instancji, ZUS prawidłowo ustalił sytuację osobistą, majątkową skarżącego oraz jego możliwości płatnicze. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności nie toczy się z urzędu, lecz na wniosek zobowiązanego i to na nim spoczywa ciężar wykazania istnienia przesłanek uzasadniających umorzenie. Zdaniem WSA w świetle przedstawionych w sprawie okoliczności faktycznych słusznie stwierdził ZUS, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie) uzasadniająca - na zasadzie wyjątku - umorzenie należności z tytułu składek - pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Rolą skarżącego było wykazać, czego nie uczynił, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ skutkowałoby to zbyt ciężkimi i dotkliwymi skutkami. Zdaniem WSA wydanej decyzji nie można ocenić jako dowolnej, ponieważ poprzedzona została dostatecznym wyjaśnieniem sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawcy. Wbrew zarzutom skargi Zakład ustalił właściwie dochody i wydatki skarżącego w stopniu niezbędnym do prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego. Podjęte w następstwie dokonanych ustaleń rozstrzygnięcie zostało w należyty sposób uzasadnione. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wymaganiu przez WSA od skarżącego praktycznie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w sytuacji gdy powyższe przepisy o umorzeniu mają zastosowanie w przypadku składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1c i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.) polegającego na błędnym bo sprzecznym z zebranym w sprawie materiałem dowodowym ustaleniu mimo, iż dochód skarżącego po poniesieniu przeze niego opłat stałych jest niższy od minimum socjalnego, to nie zachodzą w stosunku do jego osoby okoliczności przemawiające za umorzeniem mu składek j.w., co miało istotny wpływ na wynik sprawy bo doprowadziło do niesłusznego oddalenia jego skargi na decyzję ZUS z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję ZUS z dnia [...] czerwca 2017 r. odmawiającą skarżącemu umorzenia jego należności wobec ZUS z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy za poszczególne okresy lat 2007-2011. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego i prawa o postępowaniu nie są zasadne. W złożonym środku zaskarżenia postawiono dwa zarzuty, jeden natury procesowej, drugi odnosi się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Pierwszeństwo w rozpoznaniu w zakresie złożonej skargi kasacyjnej mają zarzuty procesowe. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). W zarzucie procesowym skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym, bo sprzecznym z zebranym materiałem dowodowym ustaleniu mimo, że dochód skarżącego po poniesieniu przez niego opłat stałych jest niższy od minimum socjalnego, to nie zachodzą w stosunku do jego osoby okoliczności przemawiające za umorzeniem mu składek, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo doprowadziło do niesłusznego oddalenia jego skargi na decyzję ZUS odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy za poszczególne okresy lat 2007-2011. Skarżący kasacyjnie upatruje zatem naruszenia wskazanych przepisów procesowych w błędnych ustaleniach i ocenie sytuacji w jakiej się znalazł. De facto podważa dokonane ustalenia i oceny. Wskazane w zarzucie kasacyjnym przepisy procesowe nie służą jednak do kwestionowania dokonanych ustaleń i ocen. Zauważyć zatem wypada w zakresie pierwszego ze wskazanych w tym zarzucie przepisów, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż to bowiem w wyniku naruszenia innych przepisów postępowania może dopiero dojść do zastosowania powołanego artykułu i wyeliminowanie z obrotu prawnego na jego podstawie oraz w powiązaniu z tymi innymi przepisami procesowymi zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171). W złożonej skardze kasacyjnej przepis ten w sposób prawidłowy powołano wraz z innym przepisem regulującym postępowanie, uznanym przez składającego środek zaskarżenia za naruszony. Autor skargi kasacyjnej powiązał naruszenie art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. z przepisem z zakresu postępowania administracyjnego, a mianowicie z art. 107 § 3 k.p.a. Zatem podstawowym przepisem tego zarzutu jest wskazany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. reguluje skład uzasadnienia decyzji administracyjnej, elementy uzasadnienia faktycznego i prawnego. Z jego treści wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji stanowi zatem odzwierciedlenie wcześniejszych dokonanych przez organ ustaleń i ocen oraz zastosowanych przepisów, w oparciu o które doszło do wydania decyzji. Tymi przepisami, na podstawie których organ ustala stan faktycznych oraz dokonuje w ramach swobodnej oceny dowodów oceny zgromadzonego materiału dowodowego są, m.in. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Można wobec powyższego stwierdzić, że art. 107 § 3 k.p.a. podobnie jak art. 141 § 4 p.p.s.a., także odnoszący się do uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia, zawierający elementy, jakie winny się w takim uzasadnieniu znaleźć, nie służy do podważania ustaleń faktycznych i dokonanych ocen. Z orzecznictwa NSA wynika, że przepis artykułu 141 § 4 ppsa wskazuje jakie obowiązkowe elementy składowe powinno zawierać uzasadnienie orzeczenia sądowego tj.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten nie służy jednak, wbrew intencji autora niniejszej skargi kasacyjnej, do podważania ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn.. akt II FSK 1106/06, LEX nr 317607). Kwestionowanie zgodności uzasadnienia z regulacją art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć podważaniu ustaleń stanu faktycznego, czy wyrażonej w jego zakresie oceny, jak też dokonanej przez sąd kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego przez działające w sprawie organy (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1186/18, LEX nr 2799419). Omawiany zarzut procesowy należało zatem uznać za nieskuteczny. W sytuacji zatem niepodważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, poprzez brak prawidłowo sformułowanych, czy też nieskutecznych zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd I instancji i nie ma podstaw do ich kwestionowania (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt I GSK 287/17, LEX nr 2754933). W okolicznościach faktycznych sprawy NSA wiązany jest zatem ustaleniami i ocenami organu zaaprobowanymi przez Sąd I instancji, w tym dotyczącymi braku przesłanek faktycznych do umorzenia należności z tytułu składek. Związany jest nimi podczas oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. W zakresie podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że powołano w niej jako przepisy naruszone: art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wymaganiu przez WSA od skarżącego praktycznie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w sytuacji gdy powyższe przepisy o umorzeniu mają zastosowanie w przypadku składek na te ubezpieczenie pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Odnotować zatem przyjdzie, że w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast § 3 powołanego rozporządzenia stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). W okolicznościach faktycznych sprawy nie sposób się zgodzić z twierdzeniem strony, iż Sąd I instancji wymagał od skarżącego praktycznie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wskazać bowiem trzeba, że zarówno organ, jak i Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował powołany w zarzucie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. WSA nie żądał od skarżącego praktycznie całkowitej nieściągalności, przyjął jedynie na podstawie zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, ocenionego w ramach zasady swobodnej oceny dowodów, że zebrany w sprawie materiał, pozwolił na uznanie, iż w okolicznościach faktycznych sprawy nie zachodzą przesłanki, o których mowa § 3 ww. rozporządzenia, do umorzenia należności z tytułu składek i dokonał tego przy uwzględnieniu stanu braku ich całkowitej nieściągalności. Zauważyć jeszcze trzeba, że powołany w zarzucie naruszenia prawa materialnego § 3 ww. rozporządzenia składa się z kilku jednostek redakcyjnych, posiada 3 punkty. Konstrukcja zarzutu kasacyjnego dla swej skuteczności wymaga powołania konkretnych przepisów prawa poprzez podanie oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, punktu a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów. W orzecznictwie NSA zarysowała się w tym zakresie jednoznaczna teza, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 140/10, LEX nr 990041, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 217/11, LEX nr 1081761, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 349/10, LEX nr 1080116). Przypomnieć w tym miejscu jeszcze należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). W tej sytuacji stwierdzić należy, że przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zastosowane. Brak ustaleń faktycznych i ocen pozwalających na umorzenie należności z tytułu składek usprawiedliwiał zastosowanie przepisów prawa materialnego i rozstrzygnięcie odmawiające umorzenia tych należności. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1) lit c) i § 14 ust. 1 pkt 2) lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).