I GZ 296/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia K. S. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2810/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w sprawie ze skargi K. S. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 29 września 2023 r. nr DIR-IX.6343.14.2022.AG.3 w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2810/23 po rozpoznaniu wniosku K. S. sp. z o.o. z siedzibą w W. o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 29 września 2023 r. nr DIR- IX.6343.14.2022.AG.3 (zaskarżona decyzja) oraz poprzedzającej ją decyzji Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z 17 stycznia 2022 r., nr DK/9/2022 w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu: odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że nie miał możliwości porównania obciążenia wynikającego z zaskarżonej decyzji z sytuacją finansową skarżącej. Tym samym Sąd I instancji nie mógł rzetelnie ocenić, że wykonanie tej decyzji pociągnie za sobą skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji skarżąca nie podała informacji dotyczących możliwości finansowych spółki, ani nie przedłożyła na tę okoliczność wyczerpujących dokumentów. Strona dołączyła do wniosku jedynie jednostronny rachunek zysków i strat w wariancie porównawczym (stan za 2022 r. oraz na wrzesień 2023 r.), a także wyciągi z trzech rachunków bankowych prowadzonych przez B. M. S.A. (za poszczególne miesiące 2023 r.). Przedstawione przez stronę dokumenty są wybiórcze i nie dają pełnego obrazu zdolności płatniczych spółki, co uniemożliwia dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi ryzyko wystąpienia którejś z ustawowych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji analiza przedstawionych dokumentów prowadzi do wniosku o niepełnym zobrazowaniu sytuacji majątkowej strony. Niemożliwą zatem stała się ocena spełnienia przez spółkę przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Dla pełnego obrazu sytuacji majątkowej skarżącej, umożliwiającego ocenę w kontekście zasadności przyznania ochrony tymczasowej, niezbędne było udzielenie informacji dotyczących posiadanego majątku (ruchomego i nieruchomego). Do oceny zasadności wniosku konieczne jest dysponowanie przez Sąd aktualnymi i pełnymi danymi o stanie majątkowym strony wnioskującej o wstrzymanie decyzji. Zweryfikowanie przez Sąd tego, czy wykonanie decyzji spowoduje uszczerbek w majątku strony skarżącej, prowadząc do powstania szkody i to znacznej, bądź powodując trudne do odwrócenia skutki, musi się odbywać z uwzględnieniem szczegółowych informacji o posiadanym majątku i ponoszonych wydatkach. Takich pełnych danych spółka nie przedstawiła. W ocenie Sądu, informacje przedstawione przez spółkę w sprawie są niewystarczające do oceny jej sytuacji majątkowej. W ocenie Sądu I instancji skarżąca nie wykazała również w sposób dostateczny niebezpieczeństwa wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sam fakt istnienia obowiązku wykonania zaskarżonej decyzji nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Konieczność zapłaty egzekwowanego świadczenia i związane z tym uszczuplenie majątku dłużnika są zwykłym następstwem takiej decyzji. Obowiązkiem wnioskodawcy jest natomiast wykazanie, że na skutek zapłaty spornej kwoty grozi mu szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa zapłaty, bądź też, że do odwrócenia skutku wykonania zaskarżonej decyzji nie wystarczy zwrot wyegzekwowanej należności wraz z odsetkami. Stąd samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Tym bardziej, że każde egzekwowanie należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Istotnie okoliczność ta, może stanowić podstawę do pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, niemniej jednak punktem wyjścia oceny w powyższym zakresie musi być odniesienie wysokości dochodzonego zobowiązania do możliwości płatniczych skarżącej, a także ocena wpływu ewentualnej egzekucji na jej byt. Końcowo Sąd I instancji wskazał, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 p.p.s.a. Sąd w tej kwestii nie jest także zobligowany do dokonywania jakichkolwiek ustaleń z urzędu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła K. S. Sp. z o.o. w W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie wykazała w sposób dostateczny niebezpieczeństwa wyrządzenia spółce znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji braku wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji oraz decyzji organu II instancji, a przedłożone przez skarżącą dokumenty nie przedstawiając pełnej sytuacji majątkowej spółki podczas gdy skarżąca uprawdopodobniła, że w przypadku braku wstrzymania wykonania decyzji MFiPR i decyzji PARP grozi jej szkoda, która może doprowadzić do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, co uczyniła odpowiednio uzasadniając wniosek, wskazując na skutki konieczności wykonania ww. decyzji polegające na zagrożeniu niewypłacalnością spółki, a w końcu przedkładając dokumentację przedstawiającą aktualną sytuację finansową spółki oraz porównując stan finansowy spółki z kwotą należności określonej w decyzji I i II instancji, co prowadzi do wniosku, że WSA w Warszawie bezpodstawnie odmówił wstrzymania wykonania decyzji MFiPR oraz decyzji PARP, pomimo że spełnione zostały przesłanki wstrzymania ww. decyzji, a wystąpienie przedmiotowych przesłanek zostało odpowiednio uprawdopodobnione przez skarżącą na gruncie złożonego wniosku oraz przedłożonej wraz z nim dokumentacji. 2. naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przedłożona przez Beneficjenta dokumentacja nie pozwala na ocenę sytuacji finansowej spółki, natomiast do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie stosuje się art. 49 § 1 p.p.s.a., w związku z czym sąd rozstrzygający nie jest zobowiązany do wezwania Beneficjenta do uzupełnienia lub poprawienia wniosku podczas gdy, w doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, iż w sytuacji wystąpienia braków we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, polegających na niepowołaniu jakichkolwiek okoliczności, które wskazywałyby na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki, należy wezwać skarżącego na mocy art. 49 § 1 p.p.s.a. do uzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie ze skutkami wymienionymi w tym przepisie, co prowadzi do wniosku, że WSA w Warszawie bezpodstawnie odmówił wstrzymania wykonania decyzji MFiPR i decyzji PARP, nie wzywając uprzednio skarżącej do uzupełnienia ewentualnych braków wniosku. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania zażaleniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W judykaturze dominuje stanowisko kładące nacisk na obowiązek wykazania przez stronę okoliczności uzasadniających przyznanie tymczasowej ochrony sądowej (zob. postanowienia NSA: z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 2165/13, z 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11, z 9 września 2011 r., sygn. akt II FSK 1501/11, z 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11 czy z 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07 - te i dalej powoływane orzeczenia NSA dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Za zasadne uznać należy przyjęcie, że skoro postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest inicjowane wnioskiem strony, to na wnioskodawcy spoczywa powinność wskazania konkretnych zagrożeń płynących z wykonania kwestionowanego aktu. Podmiot występujący o wstrzymanie wykonania decyzji, który zaniechał podania okoliczności mających uzasadniać jego żądanie, nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku (por. postanowienie NSA z 5 maja 2016 r., sygn. akt I FZ 98/16, postanowienie NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FZ 40/16). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji może sprowadzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podniosła, że w sytuacji, gdy Sąd I instancji stwierdzając, iż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został uzasadniony, powinien wezwać skarżącą na podstawie 49 § 1 p.p.s.a. do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Odnosząc się do tej kwestii należy odwołać się do ugruntowanego już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska, w którym wskazywano, że podstawą badania zasadności wstrzymania wykonania decyzji lub aktu jest prawidłowo uzasadniony wniosek oraz zwracano uwagę na obowiązki ciążące w tym zakresie na wnioskodawcy. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, stwierdził, że obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. Jednocześnie brak uzasadnienia takiego wniosku nie jest brakiem, którego uzupełnienia winien żądać sąd. Podkreślić należy, że nawet w przypadku, gdy strona we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, skutkujący oddaleniem wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu, poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13; z 16 września 2014 r., sygn. akt I OZ 744/14; z 4 marca 2022 r., sygn. akt I FZ 18/22; z 6 września 2022 r., sygn. akt III OZ 503/22). W świetle powyższego, stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spełniał wszelkie wymogi formalne, a zatem prawidłowo został skierowany do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Sąd I instancji rozpoznając sprawę wziął pod uwagę wszystkie argumenty i wnioski dowodowe sformułowane we wniosku. Nie można tym samym przyznać racji skarżącej, że Sąd I instancji naruszył art. 49 § 1 p.p.s.a. nie wzywając skarżącej do uzupełnienia braków wniosku polegających na niepowołaniu okoliczności, które wskazywałyby na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki. Braki te nie są bowiem brakami formalnymi, o których mowa w art. 49 p.p.s.a. lecz uznawane są za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd uzasadniający oddalenie wniosku (por. postanowienie NSA z: 31 października 2012 r., sygn. akt I OZ 820/12; 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1399/14; z 8 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 425/14; z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I FZ 64/14). Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z dnia 29 września 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z 17 stycznia 2022 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia Sądu I instancji jest prawidłowe. WSA zasadnie uznał, że z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wynika, aby przesłanki warunkujące zastosowanie ochrony tymczasowej zostały spełnione. Skarżąca we wniosku nie przedstawiła w wystarczający sposób okoliczności przemawiających za zastosowaniem tej instytucji. Co prawda skarżąca spółka przedłożyła na poparcie swojej sytuacji finansowej: jednostronny rachunek zysków i strat w wariancie porównawczym (stan za 2022 r. oraz na wrzesień 2023 r.), a także wyciągi z trzech rachunków bankowych prowadzonych przez B. M. S.A. (za poszczególne miesiące 2023 r.). Dokumenty te nie pozwalają jednak, na co słusznie wskazywał Sąd I instancji, na całościową ocenę kondycji finansowej skarżącego. Do sformułowanego w niniejszej sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, skarżąca nie załączyła dokumentacji obrazującej jej pełną sytuację majątkową tj. nie przedstawiła ani nie udokumentowała informacji o stanie posiadania (ruchomości, nieruchomości, oszczędności, lokat). W świetle powyższego analiza wniosku skarżącego doprowadziła Sąd I instancji do słusznej konstatacji, że nie został on prawidłowo uzasadniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie złożonego wniosku nie ma możliwości ustalenia, czy w stosunku do skarżącego zachodzi podstawa do zastosowania ochrony tymczasowej. Nieprzedstawienie pełnego i rzeczywistego obrazu sytuacji finansowej wnioskodawcy skutkuje zaś uznaniem, że strona nie uprawdopodobniła okoliczności wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednak, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może wówczas przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.