I OSK 2210/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: Starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 198/22 w sprawie ze skargi H. M., R.M., J.M., K. S. i M.M. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r. (sygn. akt I SAB/Wa 198/22),Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi: H. M., R.M., J.M., K.S. i M. M. – 1. zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii w terminie 1 miesiąca do rozpoznania wniosku z dnia 8 kwietnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 31 grudnia 1969 r. znak [...] - w zakresie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] między szosą [...], a szosą do [...] o numerze działki ewidencyjnej [...] o powierzchni [...] m2; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałej części; 4. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz: H. M., R.M., J.M., K.S. i M. M. solidarnie kwotę 665 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Rozwoju i Technologii zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. (na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) prawa materialnego, to jest: a) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako "nowelizacja k.p.a.") w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.) - przez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż umorzenie postępowania na mocy art, 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że skutek ten następuje z mocy prawa po zaistnieniu obiektywnych, wskazanych w przepisie przesłanek a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji k.p.a., jak i samym k.p.a., do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania, b) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. - przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ powinien umorzyć postępowanie (w formie decyzji), które wcześniej uległo umorzeniu z mocy samego prawa; 2. (na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez sformułowanie skrajnie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia (kluczowej dla sprawy) oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. i nieodniesienie się do obszernego uzasadnienia stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, - poprzez oparcie założeń uzasadnienia wyroku na hipotetycznym stanie, który nie znajduje odzwierciedlenia ani w aktach postępowania, ani w stanie faktycznym niniejszej sprawy, b) art. 133 § 1 in principio p.p.s.a. - poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, z których wynikało, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. i uznanie, że organ powinien wydać orzeczenie, c) art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. - poprzez wadliwą kontrolę działania Ministra Rozwoju i Technologii dokonaną z pominięciem okoliczności, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 31 grudnia 1969 r. nr [...] zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., o czym organ poinformował w piśmie z dnia 7 października 2021 r., - uchylenie się przez Sąd od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na postawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia 7 października 2021 r., czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa, d) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 k.p.a. - poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność i niezasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie objętej skargą na bezczynność uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r., a więc w dacie orzekania przez Sąd było już zakończone, e) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. - poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena spowoduje wydanie przez organ decyzji administracyjnej bez istniejącej w obowiązujących przepisach podstawy prawnej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., ale ponieważ były one ze sobą ściśle powiązane, uzasadniało to ich łączne rozpoznanie. Zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki uwzględnił częściowo skargę: H. M., R.M., J.M., K.S. i M. M. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie z wniosku w/w osób z dnia 8 kwietnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 31 grudnia 1969 r. znak [...] - w zakresie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] między szosą [...], a szosą do [...] o numerze działki ewidencyjnej [...] o powierzchni [...] m2. Sąd uznał, że zaistniały w w/w sprawie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia na zasadzie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki stwierdził bowiem, że poza sporem pozostawało, iż Minister nie rozpoznał dotychczas wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 31 grudnia 1969 r. i nie wydał w tej sprawie stosownego rozstrzygnięcia, a więc pozostawał w zwłoce. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu Sąd I instancji – jak wspomniano – uznał za uzasadniony, a co skutkowało wyznaczeniem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy (pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku). Jednocześnie Sąd Wojewódzki nadmienił, że wyznaczając powyższy termin miał na uwadze, iż ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, nadano nowe brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem ze znowelizowanym przepisem, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło 30 lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Z kolei z art. 2 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej wynika, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją, umarza się z mocy prawa. W związku z tym – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – (cyt.): "hipotetycznie w sytuacji gdyby w dalszym postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, sąd administracyjny prawomocnie uchylił decyzję wydaną w oparciu o wniosek strony skarżącej złożony w 2021 r., to na podstawie powyższej regulacji organ byłby zobowiązany do umorzenia postępowania z mocy prawa". Z tych przyczyn Sąd uznał, że termin jednego miesiąca będzie terminem wystarczającym do zakończenia postępowania. W zaskarżonym wyroku podniesiono także, iż mimo, że w odpowiedzi na skargę Minister wskazywał, że z uwagi na wprowadzoną zmianę ustawy – kodeks postępowania administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r., przedmiotowe postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a co za tym idzie zakończeniu, to z tym stanowiskiem Sąd Wojewódzki się nie zgodził, gdyż – jak zauważył – (cyt.): "Nawet ewentualne umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa musi być bezwzględnie potwierdzone decyzją administracyjną (art. 105 § 1 k.p.a.). Organ musi bowiem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do umorzenia postępowania, a więc wydać decyzję deklaratoryjną, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego". Z powyższym poglądem Sądu I instancji nie zgadzał się skarżący organ, który w skardze kasacyjnej podnosił, że z treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wynika jednoznacznie, że umorzenie postępowania następuje z mocy prawa po zaistnieniu obiektywnych, wskazanych w tym przepisie przesłanek a zatem brak było podstawy prawnej do wydania w omawianym przypadku decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej ten skutek. Na poparcie w/w tezy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - jej autor - powoływał się przy tym na stanowisko Przewodniczącej Podkomisji stałej do spraw nowelizacji Kodeksu pracy oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażone na posiedzeniu odbywającym się w dniu 24 czerwca 2021 r. podczas obrad nad projektem nowelizacji KPA, a zgodnie z którym zbędne było w omawianym przypadku wydawanie decyzji umarzającej postępowanie nadzorcze. Ponadto skarżący organ odwoływał się także do analogicznego poglądu, wyrażonego przez Wiceministra Sprawiedliwości - Sebastiana Kaletę. Minister, wskazując na określone przepisy ustaw materialnoprawnych, podnosił także, że w sytuacji, w której ustawodawca przewiduje obowiązek wydania decyzji, która będzie potwierdzała skutek, następujący z mocy prawa, daje temu wyraz poprzez stwierdzenie zaistnienia tego rodzaju obowiązku w treści określonego przepisu. W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis ten wprowadza zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie przy tym w w/w przepisie nie jest powiedziane expressis verbis, iż umorzenie postępowania winna w tym przypadku potwierdzać decyzja administracyjna, ale – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 1979/22, LEX nr 3444824) – przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia też organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a., gdyż art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej ma charakter materialnoprawny, każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno zatem nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji. Dodać w tym miejscu trzeba, że tego rodzaju pogląd jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zdecydowanie przeważającej mierze i podziela go również skład orzekający. Uzasadnieniem bowiem dla stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się w/w art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a. - jest bowiem konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (vide np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 41/23, z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z dnia 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22 oraz z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 i z dnia 14 grudnia 2022 r. I OSK 1979/22). Analogiczny zresztą pogląd jest wyrażany w doktrynie, w której akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie <> wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (vide np.: W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26). Dodać także w tym miejscu trzeba, że umorzenie postępowania w omawianej sytuacji oznacza - w istocie rzeczy – pozbawienie strony określonego, konkretnego uprawnienia a zatem zastosowanie tego rodzaju zabiegu musi podlegać kontroli. Ustalenia jednak przesłanek, warunkujących umorzenie postępowania we wskazanym wyżej przypadku, należy do organu administracji publicznej a nie sądu administracyjnego w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu. Okoliczność natomiast, że niektóre osoby, pełniące funkcje publiczne, zajmują inne stanowisko niż to, które przyjmuje orzecznictwo, nie miało w tym przypadku skuteczności prawnej. Dodać też trzeba, że nie można było również zrównywać sposobu regulowania zagadnień prawnomaterialnych z unormowaniami procesowymi. O ile bowiem te pierwsze przyznają określonym podmiotom stosowne prawa (lub nakładają na nie pewne obowiązki) w zależności od woli (w danym przypadku) ustawodawcy, to przepisy procesowe zawsze stanowią dla stron (a przynamniej powinny stanowić) gwarancje realizacji przyznanych im prawem materialnym w danym przypadku uprawnień. Z tych powodów zarzuty kasacyjne, oparte na: art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. a także art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. nie były usprawiedliwione. Niezasadne też okazały się zarzuty procesowe, takie jak: art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego organu, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszym przypadku takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Na zasadzie art. 133 §1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Również i w tym przypadku skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia w/w normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd Wojewódzki oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo, ze nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia. Nie można też było mówić, iż zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki bowiem w uzasadnieniu swego wyroku dokładnie przedstawił stan sprawy, przytoczył zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, iż po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1969 r. to jest po dniu 13 kwietnia 2021 r., organ podjął czynności, mające na celu zebranie materiału dowodowego niezbędnego do zakończenia sprawy (vide: pismo z dnia 21 czerwca 2021 r., skierowane do Archiwum Państwowego w [...], Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w [...] oraz Urzędu Miejskiego w [...]). Z treści uzyskanych zaś akt archiwalnych, zawierających m.in. kopię orzeczenia z dnia 31 grudnia 1969 r. nr [...], jak również zwrotne potwierdzenia odbioru ww. orzeczenia, wynikało, iż Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie miał fakt wejście w życie przepisów ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. Interpretując zaś te przepisy, w ten sposób, iż przewidziane w/w nowelizacją umorzenie postępowania nie wymagało wydania decyzji administracyjnej, pismem z dnia 7 października 2021 r., Ministerstwo Rozwoju i Technologii poinformowało wnioskodawców o umorzeniu – z mocy prawa – postępowania zainicjowanego ich wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2021 r. Nie zgadzając się jednak z tym stanowiskiem, strony, pismem z dnia 8 marca 2022 r., wniosły ponaglenie, a następnie przedmiotową skargę do Sądu Wojewódzkiego, a którą – jak wyżej wspomniano – Sąd uznał za zasadną w zakresie bezczynności organu. Mimo zatem, że istotnie, owo wyjaśnienie podstawy prawnej (w zakresie pkt 1 zaskarżonego wyroku ) nie było wprawdzie zbyt rozbudowane, ale mimo to w sposób dostateczny wyjaśniało i merytoryczny pogląd Sądu Wojewódzkiego o zaistnieniu w tym przypadku bezczynności organu. Pogląd ten był zaś w niniejszej sprawie uprawniony. Pomimo bowiem wpłynięcia wniosku stron w miesiącu kwietniu 2021 r., postępowanie nim zainicjowane do tej pory nie zostało formalnie zakończone. Zarzut zaś oparty na art. 153 p.p.s.a. był całkowicie nieuzasadniony, gdyż zaskarżony wyrok nie był wydawany w warunkach związania, o którym mowa w tym przepisie. Z tych powodów, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.