II GSK 884/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1948/18 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 31 lipca 2018 r. nr DPS-WPO.456.6.2018.MZ w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. C. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 2 700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 28 marca 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1948/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę A. C. (dalej zwanego "skarżącym") na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej zwanej "KNF") z 31 lipca 2018 r. (nr DPS-WPO.456.6.2018.MZ) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 25 kwietnia 2017 r. KNF wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej w związku z podejrzeniem naruszenia art. 69 ustawy o ofercie w związku z posiadaniem akcji D. S.A. z siedzibą we W. (dalej zwanej "D.") oraz posiadaniem akcji I. S.A. z siedzibą w W. (dalej zwanej "I.") w latach 2012-2015. Decyzją z 16 stycznia 2018 r., sygn. DPP/WPA1/476/12/13/2017/2018/EZ, Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła na skarżącego karę pieniężną w wysokości 200 000 zł w związku ze stwierdzeniem, że skarżący dopuścił się piętnastu naruszeń art. 69 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej: 1. art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej w związku z niedokonaniem w terminie zawiadomienia KNF i D. o przekroczeniu 25 lutego 2015 r. progu 15% ogólnej liczby głosów; 2. art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej w związku z niedokonaniem w terminie zawiadomienia KNF i D. o zmniejszeniu 11 sierpnia 2015 r. dotychczas posiadanego udziału poniżej 15% ogólnej liczby głosów; 3. art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej w związku z niedokonaniem w terminie zawiadomienia KNF i D. o przekroczeniu 10 listopada 2015 r. progu 15% ogólnej liczby głosów; 4. art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej w związku z niedokonaniem w terminie zawiadomienia KNF i I. o przekroczeniu 17 maja 2012 r. progu 5% ogólnej liczby głosów; 5. art. 69 ust. 1 pkt 1 oraz art. 69 ust. 4 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej w związku z dokonaniem zawiadomienia KNF i I. o przekroczeniu progu 20% ogólnej liczby głosów po upływie terminu oraz z naruszeniem warunków określonych w art. 69 ust. 4 ustawy o ofercie; 6. art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej w związku z niedokonaniem w terminie zawiadomienia KNF i I. o przekroczeniu 6 grudnia 2012 r. progu 33% ogólnej liczby głosów; 7. art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej w związku z niedokonaniem w terminie zawiadomienia KNF i I. o przekroczeniu 7 grudnia 2012 r. progu 33 % ogólnej liczby głosów; 8. art. 69 ust. 2 pkt 2 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej w związku z niedokonaniem w terminie zawiadomienia KNF i I. o zmianie 12 grudnia 2012 r. dotychczas posiadanego udziału ponad 33 % ogólnej liczby głosów o co najmniej 1% ogólnej liczby głosów; 9. art. 69 ust. 2 pkt 2 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej w związku z niedokonaniem w terminie zawiadomienia KNF i I. o zmianie 27 grudnia 2012 r. dotychczas posiadanego udziału ponad 33% ogólnej liczby głosów o co najmniej 1% ogólnej liczby głosów; 10. art. 69 ust. 2 pkt 2 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej w związku z niedokonaniem w terminie zawiadomienia KNF i I. o zmianie 22 lipca 2013 r. dotychczas posiadanego udziału ponad 33 % ogólnej liczby głosów o co najmniej 1% ogólnej liczby głosów; 11. art. 69 ust. 2 pkt 2 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej w związku z niedokonaniem w terminie zawiadomienia KNF i I. o zmianie 29 sierpnia 2013 r. dotychczas posiadanego udziału ponad 33% ogólnej liczby głosów o co najmniej 1% ogólnej liczby głosów; 12. art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życic ustawy zmieniającej w związku z niedokonaniem w terminie zawiadomienia KNF i I. o przekroczeniu 25 września 2013 r. progu 15% ogólnej liczby głosów; 13. art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życic ustawy zmieniającej w związku z niedokonaniem w terminie zawiadomienia KNF i I. o zmniejszeniu 10 lutego 2014 r. dotychczas posiadanego udziału poniżej 15% ogólnej liczby głosów; 14. art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej w związku z niedokonaniem w terminie zawiadomienia KNF i I. o przekroczeniu 11 czerwca 2015 r. progu 15% ogólnej liczby głosów; 15. art. 69 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej w związku z niedokonaniem w terminie zawiadomienia KNF i I. o zmianie 25 czerwca 2015 r. dotychczas posiadanego udziału ponad 10% ogólnej liczby głosów o co najmniej 2% ogólnej liczby głosów. Skarżący złożył od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i znaczne obniżenie wysokości nałożonej kary pieniężnej. Decyzją z 31 lipca 2018 r. KNF – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej zwanej "kpa") w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 621 ze zm.) oraz art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 512 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o ofercie") w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 615; dalej zwanej "ustawą zmieniającą") w zw. z art. 58 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 69 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej – utrzymał w mocy decyzję KNF z 16 stycznia 2018 r. Skarżący wniósł do WSA skargę na decyzję KNF. WSA oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA uznał za zasadne twierdzenie organu, iż wobec obiektywnego charakteru sankcji administracyjnej już samo ustalenie zachowania strony, niezgodnego z obowiązującym prawem, stanowi podstawę zastosowania sankcji administracyjnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, odpowiedzialność administracyjną o charakterze obiektywnym może wyłączyć jedynie zaistnienie przesłanek o charakterze siły wyższej (vis maior), którym strona nie mogła się przeciwstawić, ani ich przewidzieć. Takie przesłanki w kontrolowanej sprawie nie miały miejsca i nie były nawet przez stronę podnoszone. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak jest podstaw do usprawiedliwienia zaniechań nieznajomością obowiązującego prawa, brakiem doświadczenia, czy też niewywiązaniem się innego podmiotu z ciążących na nim umownych obowiązkach (chodzi o umowę usług brokerskich zawartą przez skarżącego z D. S.A., której to organ nie zakwestionował, wywodząc z niej jedynie odmienne skutki, aniżeli skarżący). WSA nie podzielił zarzutów skarżącego o niecelowości nakładania kary pieniężnej z uwagi na znikomość naruszenia prawa oraz brak skutków w postaci potencjalnie wadliwych decyzji inwestorów czy dezintegracji rynku obrotu papierami wartościowymi. Zdaniem WSA, powyższe okoliczności nie stanowią przesłanek nakładania kar pieniężnych oraz nie mają wpływu na ustalenie ich wysokości. WSA uznał także, że fakt "znikomego" lub "minimalnego" przekroczenia ustawowych progów przez stronę nie może być zasadnie uznany za okoliczność wpływającą na wymiar kary. Sąd wskazał, że z woli ustawodawcy przepis art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie przewiduje konkretnie ustalone progi, których osiągnięcie obliguje akcjonariusza do określonych zachowań wobec spółki jak i organu (tzw. "obowiązki notyfikacyjne"). Stopień naruszenia obowiązków nie podlega badaniu w sprawach tego rodzaju. W ocenie Sądu pierwszej instancji, również zarzut przedawnienia kary pieniężnej nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem WSA, do kar nakładanych przez KNF nie należy stosować przepisów dotyczących przedawnień zobowiązań podatkowych. WSA uznał, że brak jest możliwości przełożenia pojęcia obowiązku podatkowego na grunt regulacji ustawy o obrocie dotyczących kar pieniężnych. Kary te, mają charakter typowej sankcji administracyjnej związanej z wystąpieniem deliktu administracyjnego, a te są znacznie bliższe sankcjom przewidzianym w przepisach karnych lub dotyczących wykroczeń zobowiązaniom podatkowym. Przedawnienie zarazem w sprawach karnych uregulowane jest w taki sposób, że odnosi się do momentu popełnienia sankcjonowanego czynu, a więc całkowicie odmiennie, niż czyni to prawo podatkowe, choć niewątpliwie jest to formuła bardziej nadająca się do stosowania w przypadku kar administracyjnych – ale niemożliwa do zastosowania w rozpoznawanej sprawie, właśnie z uwagi na odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej. Nie można w przypadku kar administracyjnych mówić o istnieniu jakiegokolwiek obowiązku ich zapłaty w związku z naruszeniem zakazu transakcji na akcjach spółki w okresie zamkniętym, do czasu ustalenia tego obowiązku w decyzji przez właściwy organ, nie wynika on bowiem z żadnego przepisu ustawowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, "zbiorcze" nałożenie kary za 15 naruszeń obowiązków notyfikacyjnych strony pozostaje w granicach ustawowego zagrożenia, przewidzianego w art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie (w wersji obowiązującej w datach zdarzeń skutkujących nałożeniem kary), czym nie narusza prawa w sposób mogący mieć jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto WSA uznał, że zasadność nałożenia kary, jak i jej wysokość zostały w sposób należyty i zgodny z wymogami nałożonymi przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 kpa wywiedzione przez organ. Sąd pierwszej instancji stanął także na stanowisku, że zarzut uchybienia przepisom postępowania oraz naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracyjnych nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem WSA, organ prowadził postępowanie rzetelnie, wszelkie przesłanki obydwu zapadłych w sprawie rozstrzygnięć wyjaśniając w sposób należyty. Nie naruszył przy tym w sposób istotny obowiązującego prawa, w tym w postaci uchybień zarzucanych przez stronę w skardze, ani też w jakikolwiek inny sposób. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżący zarzucił wyrokowi WSA: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, art. 151 ppsa oraz art. 145 § 1 pl lit. c ppsa poprzez: • oddalenie skargi, pomimo tego iż istniały podstawy do jej uwzględnienia polegające na naruszeniu przez organ art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, podczas gdy w toku postępowania organy są zobligowane podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu tj.: – nie prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej związanej z obrotem papierami wartościowymi i w związku z tym w latach 2012 – 2015 nie posiadanie odpowiedniego doświadczenia w zakresie funkcjonowania rynku kapitałowego, w szczególności w zakresie obowiązków ciążących na uczestniku rynku kapitałowego, – wykonywanie przez skarżącego obowiązków informacyjnych przy pomocy profesjonalnego podmiotu tj. D. S.A., z którym skarżący zawarł 3 lipca 2009 r. umowę o świadczenie usług brokerskich i prowadzenie rachunku inwestycyjnego w obrocie zorganizowanym papierami wartościowymi oraz nadzoru nad realizacją obowiązków informacyjnych ciążących na nim jako inwestorze giełdowym, – w latach 2012 – 2015 regularne zawiadamianie przez skarżącego KNF o osiągnięciu/przekroczeniu/posiadaniu progów wskazanych w ustawie o ofercie akcji, ale w późniejszym okresie, kiedy nie współpracował już z poprzednim doradcą, nie był w stanie samodzielnie monitorować zmian i wypełniać wszystkich obowiązków, – wcześniejsza niekaralność skarżącego za analogiczne wykroczenie, – minimalne przekroczenie progu zaangażowania w obu Spółkach (o co najmniej 1%, przekroczenie/zmniejszenie udziału 15%, 33%) określonego w ustawie o ofercie tj. o 0,1 – 0,3%, – wypełnianie obowiązków przez skarżącego w momencie powzięcia wiedzy o tym, że poziom posiadania/osiągnięcia/przekroczenia akcji osiągnął wskazany w ustawie o ofercie próg, z którym związany jest obowiązek informacyjny, – brak świadomości skarżącego, że jego udział w ogólnej liczbie głosów w Spółce powiększał się lub zmniejszał na tyle, aby zawiadamiać o tym KNF i Spółki, – brak zamiaru naruszenia zasady transparentności rynku kapitałowego. Powstałe naruszenie nie wynikało też z celowego działania. Jako uczestnik rynku kapitałowego skarżący podejmował próby spełnienia obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o ofercie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez: • oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ następujących przepisów: – art. 7 kpa, art. 75 kpa, 77 § 1 kpa, 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą, co znalazło swój wyraz w lakonicznej, niejasnej treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i należytego zbadania sytuacji faktycznej związanej z czynnikami łagodzącymi – co spowodowało przyjęcie niewłaściwych ustaleń faktycznych podtrzymanych wyrokiem Sądu pierwszej instancji; 3. art. 141 § 4 ppsa poprzez: • wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które uniemożliwia skarżącemu poznanie przesłanek jakim kierował się Sąd pierwszej instancji oraz poznanie motywów rozstrzygnięcia, a mianowicie poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia w zakresie odmowy zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących przedawnienia, • brak wskazania w skarżonym wyroku pełnego i logicznego uzasadnienia dla niestosowania wprost do administracyjnych kar pieniężnych przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie przedawnienia zobowiązań podatkowych, • wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które uniemożliwia Stronie poznania przesłanek jakim kierował się Sąd oraz poznanie motywów rozstrzygnięcia, a mianowicie poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonego wyroku pełnego i logicznego uzasadnienia dla uznania o braku obowiązku wymierzenia przez Komisję, w wyniku przeprowadzenia ponownego postępowania, odrębnych kar pieniężnych za każde naruszenie popełnione przez stronę postępowania; I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1. art. 96 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie, w zw. z art. 2 § 2 w zw. z art. 4 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 w zw. z art. 68 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 800; dalej zwaną "Op") podatkowa poprzez: • błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pieniężna kara administracyjna, wymierzona przez KNF, z uwagi na swój sankcyjny charakter nie mieści się w kategorii niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w Ordynacji podatkowej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 68 § 1 Op w związku z przywołanymi powyżej artykułami Ordynacji podatkowej przejawiające się jego niezastosowaniem w sprawie, podczas gdy przedmiotowa kara pieniężna spełnia wszelkie warunki stosowania przy jej wymierzaniu przepisów Ordynacji podatkowej; 2. art. 97 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 69 ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1382) poprzez: • błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie nakazuje wymierzenia kary pieniężnej za każde z popełnionych naruszeń osobno, podczas gdy przepis ten nie reguluje sytuacji, w której Komisja ma prawo do wymierzenia kary jednej pomimo, że ten sam sprawca dopuścił się wielu naruszeń, niezależnie od tego, czy naruszenia te miały charakter jednorodzajowy, czy nie; 3. art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawa o ofercie oraz art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez: • przez niewłaściwe zastosowanie i nietrafne przyjęcie, że na skarżącego nałożona została kara pieniężna adekwatna do stwierdzonych naruszeń i nie stwierdzenie ustalenia kary pieniężnej rażąco wysokiej zważywszy na zakres naruszenia, w tym okoliczności łagodzących jakie wystąpiły w sprawie oraz kar nakładanych na inne osoby za podobne naruszenia; 4. art. 69 w zw. z art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie w zw. z art. 68 § 1 w zw. z 21 § 1 pkt. 2 oraz art. 4 Op poprzez: • przez niewłaściwe zastosowanie oraz brak stwierdzenia, że wydanie decyzji nastąpiło przy nieuwzględnieniu wystąpienia przedawnienia kary pieniężnej (gdyby była ona wymierzana oddzielnie za popełnione przez skarżącego poszczególne delikty administracyjne) z uwagi na fakt, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W uzasadnieniu skarżący wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną KNF wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Skarżącego nie stawił się. Natomiast pełnomocnik KNF podtrzymał stanowisko merytoryczne organu zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na rozprawie (art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ppsa) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). Dalsze rozważania merytoryczne należy też poprzedzić uwagą, że skarga kasacyjna została wniesiona od całości kontrolowanego wyroku, natomiast jej zarzuty, co jednoznacznie wskazano, dotyczą tylko wymierzonej kary pieniężnej, nie kwestionując stwierdzonych naruszeń (strona nie zgadza się z ustaloną w decyzji wysokością kary pieniężnej oraz sposobem jej ustalenia przez Komisję i nie kwestionuje dopuszczenia się przez nią stwierdzonych naruszeń – str. 8 skargi kasacyjnej). Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11; treść tego, jak i dalej wskazywanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Wojewódzki sąd administracyjny ma zatem obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 68 § 1 Op i art. 97 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ofercie oraz wymierzenia kary pieniężnej za wszystkie, stwierdzone naruszenia, a nie odrębnej za każdy czyn. To, że skarżący nie zgadza się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 ppsa i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje skarżący kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów procesowych – zmierzają one do wykazania, że w obszarach wyznaczonych przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7 kpa, art. art. 75 § 1 kpa., 77 § 1 kpa , art. 80 kpa, 107 § 3 kpa oraz art. 151 ppsa, Sąd pierwszej instancji – w opinii skarżącego – nie dostrzegł, że organ administracji naruszył reguły zawarte w ww. przepisach i w konsekwencji niezasadnie oddalił skargę. Najogólniej rzecz biorąc twierdzenia skarżącego zmierzają do wykazania deficytów stanu faktycznego, przez co organ "w lakonicznej" i niejasnej treści decyzji nie uwzględnił szeregu okoliczności łagodzących pozwalających wymierzyć karę adekwatną do stwierdzonych naruszeń. Z tymi zarzutami nie można się zgodzić. W kontrolowanej decyzji KNF zawarła obszerne uzasadnienie rozstrzygnięcia, również co do wymierzonej kary i okoliczności mających wpływ na jej wymiar (decyzja liczy 36 stron), także decyzję wydaną w I instancji trudno nazwać lakoniczną. Komisja wskazała zatem, że z uwagi na brzmienie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej (będącego podstawą wymierzenia kary) miała możliwość wyboru sankcji administracyjnej działając w ramach uznania administracyjnego, czyli przewidzianego przepisami wyboru rozstrzygnięcia, jednak decyzja powinna i uwzględniała wszelkie, ustalone okoliczności. Komisja w pierwszej kolejności wzięła pod uwagę wagę naruszenia oraz funkcję i cel przepisów, które przez zachowanie strony zostały naruszone. Uwzględniając chroniony ww. przepisem interes społeczny, uznała, że przejawia się on w tym wypadku w interesie uczestników rynku kapitałowego, którzy nie zostali zawiadomieni o osiąganiu określonych progów w ogólnej liczbie głosów przez stronę, z kolei przez przedmiotowe naruszenia również Spółki, których akcje strona zbywała nie mogły wypełniać obowiązków informacyjnych z art. 70 ustawy o ofercie, co także miało wpływ na stan poinformowania uczestników rynku. Tymczasem równy dostęp do informacji pełni fundamentalną rolę w efektywnym działaniu rynku kapitałowego, umożliwiając wycenę instrumentów finansowych w oparciu o prawdziwe i rzetelne dane. Odnośnie do obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 69 ustawy o ofercie, głównym założeniem wprowadzenia tego przepisu było wzmocnienie pozycji drobnego akcjonariatu oraz zapewnienie równego dostępu do informacji dotyczących znaczących akcjonariuszy spółek publicznych, jak i zmian w akcjonariacie mogących mieć wpływ na podejmowane przez uczestników rynku decyzje inwestycyjne. Komisja wzięła pod uwagę, że niektóre naruszenia dotyczyły zmian niewielkich progów, na skutek nieznacznego nabycia akcji (o co najmniej 1 % dotychczas posiadanego udziału 33 % ogólnej liczby głosów lub przekroczenia progu 5% ogólnej liczny głosów) jednak podkreśliła, że same te naruszenia zostały w ten sposób określone, że są zależne m.in. właśnie od wielkości osiągniętego przez akcjonariusza progu. Komisja zanalizowała szczegółowo czas trwania naruszeń (str. 33 – 34 zaskarżonej decyzji). Podkreśliła że nie dopatrzyła się celowości działania strony oraz chęci ukrycia swojego zaangażowania w spółkę I. Zauważyła, że strona nie może jednak wywodzić pozytywnych dla siebie konsekwencji z okoliczności, że zawarła umowę z podmiotem trzecim w zakresie terminowego i prawidłowego wywiązywania się z obowiązków notyfikacyjnych. Biorąc pod uwagę, że odpowiedzialność strony ma charakter obiektywny i jest związana z samym uchybieniem, to umowa może stanowić jedynie podstawę do ewentualnych roszczeń odszkodowawczych strony, ale bez konsekwencji dla prowadzonego postępowania. Komisja wskazała też na formalny charakter stwierdzonych uchybień tj. przejawiający się w naruszeniu obowiązujących przepisów prawa, tym samym Komisja nie badała strat poniesionych w ich wyniku przez osoby trzecie (inwestorów). Analogicznie dotyczy to ewentualnych uzyskanych korzyści czy unikniętych strat przez podmiot, który dopuścił się naruszenia, zresztą ich oszacowanie byłoby niemożliwe w niniejszym postępowaniu. Organ wziął pod uwagę, że w trakcie postępowania postawa skarżącego wskazywała na gotowość do współpracy z Komisją podczas wyjaśniania okoliczności naruszenia, a fakt, że wobec strony nie stwierdzono uprzednich przypadków naruszenia przepisów ustawy o ofercie wpłynął łagodząco na wymiar kary. Organ podjął również działania na rzecz ustalenia sytuacji majątkowej skarżącego, jednak wnoszący skargę kasacyjną mimo dwukrotnego wzywania go przez Komisję (pismami z 13 grudnia 2017 r. i 22 maja 2018 r.) do przedstawienia tej sytuacji, nie odpowiedział na wezwania. Tym samym, ze względu na niedysponowanie informacjami, których dysponentem był sam skarżący, Komisja nie mogła przed wydaniem zaskarżonej decyzji ustalić sytuacji majątkowej strony. Skarżący nie może z własnych zaniechań wywodzić korzystnych dla siebie skutków. Uwzględniając powyższe Komisja uznała, że kara w wysokości 200 000 zł, stanowiąca 20% ustawowego wymiaru kary pieniężnej ze względu na wagę, liczbę i naganność naruszeń, stanowiła adekwatny i proporcjonalny środek sankcyjny. Trafnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ w sposób jasny, a zarazem prawidłowy, wskazał przesłanki mające wpływ na wymiar, w tym redukcję kary, słusznie nie traktując jako okoliczności łagodzących pism skarżącego o wywiązywaniu się z obowiązków informacyjnych, już po fakcie popełnienia naruszeń będących przedmiotem niniejszego postępowania, czy niewielkiego przekroczenia ustawowych progów posiadanych akcji, podzielając w tym względzie stanowisko Komisji. W świetle tych argumentów Komisji oraz poczynionych i uwzględnionych ustaleń i okoliczności należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej mające za przedmiot naruszenia przepisów procesowych i oparte o twierdzeniach nienależytego i niewystarczającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie i zaniechanie uwzględnienia okoliczności mogących wpłynąć na wymiar kary, a także niewystarczającego uzasadnienia decyzji w tym względzie nie mają oparcia w treści decyzji. Także Sąd pierwszej instancji właściwie przeprowadził kontrolę sądowoadministracyjną decyzji KNF. Należy podkreślić, że sankcje stosowane na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o ofercie mają charakter represyjny, a ich celem jest dyscyplinowanie adresatów norm prawnych zagrożonych sankcją do przestrzegania obowiązującego prawa. Dla osiągnięcia skuteczności sankcje te muszą powodować dolegliwość, ale jednocześnie muszą być współmierne w stosunku do rodzaju naruszenia i nieuchronne (por. wyroki NSA z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 471/19 oraz z 29 czerwca 2021r., sygn. akt II GSK 1339/18, wydane na gruncie art. 96 ust. 1 ustawy, przewidującego sankcje o analogicznym charakterze). Dlatego zastosowana przez Komisję w wypadku skarżącego kara pieniężna o określonej wysokości, uwzględniała wyżej wspomnianych charakter wymierzanej sankcji i wyrażała stopień dezaprobaty organu nadzoru wobec naruszenia, które w sposób istotny wpłynęło na interes uczestników rynku kapitałowego oraz przejrzystość tego rynku, jednocześnie dolegliwość sankcji miała być odczuwalna dla skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył też art. 3 § 2 pkt 1 ppsa. Przepis ten stanowi, że kontrola administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Nie powinno w tej sprawie budzić wątpliwości, że WSA dokonał kontroli działalności administracji publicznej – KNF w zakresie wydanej decyzji administracyjnej i zastosował środek przewidziany w ustawie – art. 151 p.p.s.a. Zatem zarzuty z pkt I, 1 – 3 petitum skargi kasacyjnej okazały się chybione, dlatego nie mogły zostać uwzględnione. Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego, w zasadniczej części argumentacja ich dotycząca (zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) została poświęcona zagadnieniu przedawnienia kary pieniężnej, w konsekwencji, zdaniem kasatora, wydane decyzje obciążające skarżącego karą za wiele deliktów administracyjnych, z których część została popełniona w takim okresie, że przedawniła się już możliwość wymierzenia za nie kar pieniężnych były wadliwe. Wadliwość decyzji wynikała również z tego, że została wymierzona jedna kara za wiele naruszeń, zamiast osobnych kar za poszczególne naruszenia (zarzuty z pkt II, 1 – 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej). Także i te zarzuty nie zasługują na podzielenie. Jeśli chodzi o zarzut z pkt II, 1, to autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił jakie znaczenie ma powoływanie art. 96 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 i 56 ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie, które ani nie były w sprawie omawiane przez Sąd pierwszej instancji, ani nie stanowiły podstawy prawnej kontrolowanej przez WSA decyzji. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Z tych już tylko przyczyn, zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. W dalszym ciągu – odnosząc się do zarzutu z pkt II, 4 petitum skargi kasacyjnej, słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 68 § 1 Op i określonego w nim trzyletniego terminu przedawnienia. Podkreślenia wymaga, że ogólne uregulowanie dotyczące instytucji przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych zostało wprowadzone ustawą z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) i weszło do obrotu prawnego 1 czerwca 2017 r. Wcześniej brak było ogólnej instytucji dotyczącej przedawnienia w prawie administracyjnym, jedynie szczególne przepisy różnych ustaw regulowały kwestie przedawnienia w poszczególnych przypadkach nakładania sankcji administracyjnych, np. odnośnie do kar przewidzianych w ustawie o ofercie - był to ustęp 7 artykułu 96 ustawy, który wskazuje, że nie może zostać nałożona kara na członków organów zarządzających lub nadzorujących spółki publiczne, o ile upłynęło już 12 miesięcy od wydania decyzji nakładającej karę na spółkę. Natomiast w dacie popełnienia przez skarżącego zarzucanych mu naruszeń ustawa o ofercie nie przewidywała przedawnienia dla tego typu czynów, które mu przypisano. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela zdecydowanie przeważający pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 68 § 1 Op nie ma zastosowania do kar pieniężnych nakładanych przez Komisję Nadzoru Finansowego (por. np. wyroki NSA z: 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1778/18; 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1244/18; 7 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1050/18; 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 927/20; 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3636/17; 20 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2392/17; 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1248/17; 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1612/18; 8 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3815/16; 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 813/18; 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17; 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1524/12). Przeciwne stanowisko, wynikające z przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 2 lutego 2016r., w sprawie II GSK 2593/14 i przytoczonego wyroku WSA nie znalazło poparcia w późniejszym orzecznictwie. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i podziela przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że przepisy art. 21 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 68 § 1 i art. 70 Op, odnoszące się odpowiednio do sposobów powstania zobowiązania podatkowego, terminu przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego oraz terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, z uwagi na ich treść, siatkę pojęciową oraz ich funkcje – nie odpowiadają specyfice oraz funkcji sankcji administracyjnych nakładanych w związku z deliktem administracyjnym. Regulacja zawarta w art. 68 § 1 Op nie stwarza możliwości jej zastosowania ani wprost, ani z uwzględnieniem modyfikacji, w sprawach dotyczących nakładania kar pieniężnych na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o ofercie w brzmieniu stosowanym w sprawie. Obszerne i wyczerpujące omówienie kwestii braku możliwości stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, w tym w szczególności art. 68 Op do kar pieniężnych zostało przedstawione w wyroku NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3815/16, do którego wywodów należy w tym miejscu odesłać. Uwzględniając zatem treść art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze, stanowiącego podstawę procesową wydanych w sprawie decyzji, który przewiduje, że "Do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej." oraz treść wyżej wspomnianej nowowprowadzonej do kpa regulacji dotyczącej kar pieniężnych należało uznać za prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w chwili wydania decyzji ostatecznej obowiązywał do administracyjnych kar pieniężnych termin przedawnienia wynikający z art. 189g §1 kpa, który wszedł w życie 1 czerwca 2017 r. i nie miał zastosowania w sprawie. Trafnie też WSA ocenił, że wbrew twierdzeniu skarżącego instytucja przedawnienia nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostki, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 maja 2005 r. (sygn. akt SK 44/04) i że to od woli ustawodawcy zależy, czy uzna za zasadne wprowadzenie przedawnienia określonych czynów. Wychodząc z tych założeń bez wpływu na wynik sprawy pozostaje kwestia nałożenia w jednej decyzji kary pieniężnej za 15 naruszeń obowiązków notyfikacyjnych dopuszczonych się przez skarżącego. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że organ wymierzając karę za kilkanaście naruszeń, pozostawał w granicach ustawowego zagrożenia przewidzianego art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie. Ponadto ewentualne wymierzenie skarżącemu 15 kar pieniężnych za poszczególne naruszenia – przy uwzględnieniu ustawowego zagrożenia w wysokości 1 000 000 zł za każde z nich nie mogło być korzystniejsze dla strony, niż łączne potraktowanie poszczególnych naruszeń obowiązków informacyjnych zaistniałych w skontrolowanym okresie (objętych jednym postanowieniem KNF z 25 kwietnia 2017 r. o wszczęciu postępowania). W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia zarzucanych naruszeń prawa materialnego w zakresie wymierzenia skarżącemu kary mieszczącej się w granicach ustawowego zagrożenia, z uwzględnieniem wszelkich istotnych okoliczności szczegółowo omówionych w decyzji. Decyzji takiej nie sposób uznać za arbitralną, jak chciałby skarżący, nie wykazano też, aby naruszał ona przepisy Konstytucji RP wymienione w pkt II 3 petitum skargi kasacyjnej. Zarzut w tym względzie nie został uzasadniony, już z tego tylko tytułu nie może być skuteczny. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).