II OSK 641/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1410/14 w sprawie ze skargi J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1410/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, iż wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 805/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 210/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, a więc takie jak wydano w przedmiotowej sprawie, zażalenie nie przysługuje. Natomiast w niniejszej sprawie takie zażalenie uznano za dopuszczalne i zostało ono merytorycznie ocenione przez organ drugiej instancji w kontrolowanym postanowieniu, zaś Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił je jako zgodne z prawem. Z wyżej wskazanych względów wynika, iż przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola rozstrzygnięcia organu odwoławczego, w zakresie w jakim zaakceptowano merytoryczną możliwość orzekania przez ten organ, narusza normy art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a., jak i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J. F. Sąd wskazał, że związany jest poglądem wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 190 P.p.s.a. Sąd wywiódł, że w wyniku nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., treść art. 101 § 3 K.p.a. uległa zmianie i w obecnym stanie prawnym przepis ten ma następujące brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Obecnie treść art. 101 § 3 K.p.a. należy zatem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Zatem na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie ([...] marca 2012 r.) obowiązywały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego po nowelizacji, zatem zażalenie na postanowienie tego organu skarżącemu nie przysługiwało. Postanowienie to utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania – a zatem także merytorycznie także dotyczyło odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez Sąd I instancji skargi na to postanowienie było niedopuszczalne (tak np. NSA w postanowieniu z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 172/13). Rozwiązanie takie koresponduje z treścią art. 142 K.p.a., albowiem postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. A więc w przypadku postanowień nietamujących biegu postępowania, w tym postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, istnieje możliwość jego kontroli w ramach zaskarżenia go w odwołaniu od decyzji. Za takim rozumieniem przepisu przemawia także art. 12 K.p.a. konstruujący zasadę szybkości postępowania. Powyższe okoliczności przemawiały za stwierdzeniem, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, dlatego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł J.F., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 1253, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd kontroli zaskarżonego postanowienia i odrzucenie skargi wskutek przyjęcia zawężającej wykładni przytoczonych przepisów, podczas gdy wynika z nich, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie był obowiązany do dokonania takiej kontroli i zastosowania przewidzianych w p.p.s.a. środków w stosunku do zaskarżonego postanowienia, - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi, podczas gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane w sprawie, która należy do właściwości sądu administracyjnego, a tym samym WSA w Krakowie miał obowiązek rozpoznać skargę, - art. 190 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie się przez Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 9 lipca 2014 r., II OSK 210/13, podczas gdy Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA, - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi, podczas gdy WSA w Krakowie zamiast odrzucić skargę powinien był zastosować art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia, gdyż zostało ono wydane bez podstawy prawnej (z rażącym naruszeniem prawa), a tym samym Sąd ten miał obowiązek wyeliminować je z obrotu prawnego w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (którego błędnie nie zastosował), - art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez jego całkowite pominięcie i uznanie, że mimo nieodrzucenia skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. dopuszczalna jest taka interpretacja wytycznych NSA zawartych w wyroku z dnia 9 lipca 2014 r. wydanym w niniejszej sprawie, zgodnie z którą WSA może mimo to odrzucić skargę, - art. 160 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia w sytuacji, gdy Sąd winien był rozpoznać sprawę co do istoty i wydać wyrok, - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez bezzasadne odrzucenie skargi w konsekwencji dokonania przez Sąd niedopuszczalnego zawężenia przysługującego skarżącemu prawa do sądu, podczas gdy – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 3/06 za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97: "z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zwężającej wykładni prawa do sądu". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu orzeczenia o kosztach postępowania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wniósł ponadto o skierowanie tej sprawy na rozprawę na podstawie art. 90 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. z uwagi na jej skomplikowany charakter. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż odrzucenie przez Sąd I instancji skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, które rozpoznało zażalenie na postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, które to zażalenie nie przysługuje, powoduje, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie organu odwoławczego wydane bez podstawy prawnej (z rażącym naruszeniem prawa), a rolą sądu administracyjnego jest wyeliminowanie z obrotu tego typu nieważnych orzeczeń. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a., strona skarżąca wskazała, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lipca 2014 r., II OSK 210/13 nie przesądził, że skarga powinna w tej sprawie podlegać odrzuceniu, lecz wskazał, że Sąd I instancji błędnie ocenił zaskarżone postanowienie jako zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola rozstrzygnięcia organu odwoławczego, w zakresie w jakim zaakceptowano merytoryczną możliwość orzekania przez ten organ, narusza normy art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a., jak i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ustalenie to czyniło częściowo zasadne podniesione zarzuty dotyczące naruszenia ww. norm. (...) Dlatego też trafnie wskazano w kasacji, iż wadliwie przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował przepis art. 151 P.p.s.a., albowiem norma ta ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy skarga nie zasługuje na uwzględnienie, natomiast wskazane wyżej rozważania nie uzasadniają takiego stanowiska. Zdaniem skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził więc, że skarga powinna podlegać odrzuceniu. Gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga powinna podlegać odrzuceniu, to skorzystałby z uprawnienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zaistniała potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, gdyż sprawa nie ma skomplikowanego ani precedensowego charakteru. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, iż przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego (postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 2991/12 i II OSK 2921/12, postanowienie NSA z dnia 23 maja 2013 r., II OSK 1617/12, postanowienie NSA z dnia 18 października 2013 r., II OSK 1175/12, postanowienie NSA z dnia 22 stycznia 2014 r., II OSK 1906/12, postanowienie NSA z dnia 11 marca 2014 r., II OSK 2454/12, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., II OSK 2825/12, postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., II OSK 1590/13, wszystkie publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Poglądu tego skarżący nie kwestionuje, wywodząc jednak w skardze kasacyjnej, iż skutki procesowe wniesienia skargi na postanowienie organu II instancji utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego są inne niż przyjął to Sąd I instancji. Zdaniem skarżącego, skarga taka jest dopuszczalna i powinna być merytorycznie rozpoznana przez sąd administracyjny, który wyrokiem powinien stwierdzić nieważność postanowienia organu II instancji jako wydanego bez podstawy prawnej (z rażącym naruszeniem prawa) na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Zakres ten określa ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., stanowiąc w art. 3 § 1, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wymienione w ustawie prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 stycznia 2015 r., II OSK 1590/13, przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie służy zażalenie. Nie można zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyśpieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i w związku z tym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tego stanu rzeczy nie może zmienić to, że organ rozpoznał zażalenie, zamiast stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że skarga na to postanowienie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W związku z powyższym za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez bezzasadne odrzucenie skargi w konsekwencji dokonania przez Sąd niedopuszczalnego zawężenia przysługującego skarżącemu prawa do sądu, wskazać należy, iż prawo do sądu nie jest prawem nieograniczonym i przysługuje w przypadkach wskazanych w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie (art. 184 Konstytucji RP). Z treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. jasno wynika, że sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Wnioskując a contrario, nie jest dopuszczalna skarga na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które nie służy zażalenie. Trudno więc Sądowi I instancji zarzucić dokonanie zbyt wąskiej wykładni tego przepisu w sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi, czego konsekwencją jest pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia organu II instancji dotkniętego wadą nieważności. Postanowienie to nie kreuje żadnych praw ani obowiązków stron tego postępowania i może być wyeliminowane z obrotu prawnego w drodze postępowania nadzorczego lub w toku kontroli decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie się przez Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 9 lipca 2014 r., II OSK 210/13. Z treści uzasadnienia tego wyroku wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd I instancji błędnie rozpoznał skargę i ją oddalił, nie rozważając w ogóle kwestii dopuszczalności tej skargi. Z uzasadnienia tego nie wynika równocześnie, aby dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prawa sugerowała, iż Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, powinien skargę rozpoznać, uwzględnić i wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie. Interpretacja uzasadnienia tego wyroku przedstawiona przez skarżącego kasacyjnie jest zbyt daleko idąca. Wiążącej oceny prawnej nie można domniemywać – powinna ona wprost i jednoznacznie wynikać z motywów prawomocnego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., I OSK 1109/05, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Sąd I instancji, rozpoznając po raz kolejny skargę, miał więc obowiązek w pierwszej kolejności ocenić jej dopuszczalność, co też uczynił i prawidłowo odrzucił skargę. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. wskazać należy, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r., II OSK 210/13 jest prawomocny i nie jest przedmiotem kontroli w tej sprawie. Fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie zastosował w tej sprawie art. 189 p.p.s.a. nie oznacza, że Sąd I instancji nie ma obowiązku badania dopuszczalności skargi przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.