II OSK 813/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Po 858/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi T. Ł. na uchwałę Rady Gminy Ryczywół z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr XXVI/237/2021 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek Gminy Ryczywół o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 3 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Po 858/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), odrzucił skargę T. Ł. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Gminy Ryczywół z dnia 30 kwietnia 2021 r., nr XXVI/237/2021 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powodem odrzucenia skargi było niewykazanie przez skarżącego naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia, stosownie do wymagań przepisu szczególnego, którym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609, ze zm.; dalej "u.s.g."). Sąd dokonał analizy pojęcia naruszenia interesu prawnego jako przesłanki umożliwiającej skuteczne wniesienie skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślając, że interes prawny w zaskarżeniu aktu prawa miejscowego musi być bezpośredni, własny, realny, konkretny, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz powinien odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. W ocenie Sądu brak jest natomiast podstaw do uznania, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącego. W tym kontekście Sąd zauważył, że uchwała, wydana w oparciu o art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."), ma charakter intencyjny, wyrażający wolę gminy do rozpoczęcia procedury planistycznej na obszarze określonym w załączniku graficznym, a zatem co do zasady nie narusza ona indywidualnego interesu prawnego wnoszącego skargę, nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych i nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem prawa miejscowego, lecz aktem prawa wewnętrznego wiążącego organ wykonawczy, który zobligowany jest do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Uchwała nie przesądza więc o przeznaczeniu nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania nieruchomości. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, zastępowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając to postanowienie w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 14 ust. 1 i 2 i art. 62 ust. 1 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego skarżącego, a w związku z tym, że skarżący nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie. W oparciu o powyższą podstawę skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Gmina Ryczywół w odpowiedzi na skargę kasacyjną domagała się jej oddalenia podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, a także wniosła o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, dlatego nie posiada legitymacji skargowej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały rady gminy z zakresu administracji publicznej jest uzależnione od wykazania przez skarżącego, że kwestionowana uchwała nie tylko dotyczy jego interesu prawnego lub uprawnienia, lecz interes ten lub uprawnienie narusza. W orzecznictwie wielokrotnie podnoszono, że naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym aktem, polegającym na tym, że zaskarżony akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (por. postanowienia NSA z: 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21 i 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18; wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07). W piśmiennictwie zauważono, że uchwała (zarządzenie), o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Przyjmuje się, że do zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego (zob. Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz. Wydanie III, (red.) Bogdan Dolnicki, publ. WKP 2021, LEX, uwagi do art. 101). Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wywiódł z treści art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p., że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest elementem koniecznym dla wszczęcia procedury planistycznej, ale nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych, nie jest to akt prawa miejscowego. Dopiero ostatecznie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.), ustala przeznaczenie terenu oraz określa sposób jego zagospodarowania i zasady kształtowania zabudowy (art. 4 ust.1 u.p.z.p.). Podkreślenia wymaga, że stanowisko Sądu pierwszej instancji znajduje oparcie w ukształtowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach której przyjmuje się jednolicie, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma jedynie charakter wewnętrzny, intencyjny i formalny, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Wskazuje się również, że rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej (por. postanowienia NSA z: 29 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 838/20; 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 13/18; 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 660/11; 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1111/16; 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2712/21; a także wyroki NSA z: 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12; 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13; 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15). W związku z powyższym nie znajduje uzasadnienia forsowany przez autora skargi kasacyjnej pogląd o dopuszczalności zaskarżania uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Subiektywne przewidywania co do ustaleń projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej. Dopiero plan miejscowy będzie kształtować, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych do danej nieruchomości położonej na terenie objętym planem. Nie ma też racji autor skargi kasacyjnej, że interes prawny skarżącego w zaskarżaniu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego ma swoje źródło w art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zawieszenie postępowania dotyczącego warunków zabudowy z uwagi na uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu nie świadczy o tym, że to właśnie ta uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie określonych podmiotów. W wyroku NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12 podniesiono, że okoliczność, iż pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały. W innych orzeczeniach NSA przyjęto, że zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. statuuje jedynie sytuację procesową strony w sprawie warunków zabudowy, nie przesądzając kwestii materialnych, tj. czy strona uzyska prawo do zabudowy swojej nieruchomości zgodnie z jej oczekiwaniami (por. postanowienia NSA z: 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2987/15 i 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1390/23). Podkreśla się również, że organ zawieszając postępowanie w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. działa na podstawie przepisu ustawowego, a nie na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu (por. postanowienie NSA z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2194/24). W kontekście powyższego należy uznać, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie ingeruje w prawo własności skarżącego, nie ogranicza możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie wszczęcie procedury zmierzającej do uchwalenia planistycznego aktu prawa miejscowego. W tych okolicznościach za nieznajdujące usprawiedliwienia należy uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji irrelewantne dla zaskarżonego rozstrzygnięcia są wskazywane przez skarżącego uchybienia popełnione w procesie podejmowania zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy stwierdzić, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, a wyjątek stanowi sytuacja, gdy przepis szczególny stanowi inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a.