II OSK 898/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 671/20 w sprawie ze skargi A. M. i T. M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 671/20 oddalił skargę A. M. i T. M. (dalej jako skarżący) na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] nakazał skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.), wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...]. Wobec niewykonania przez skarżących wskazanego obowiązku PINB w dniu [...] maja 2019 r. wystawił tytuł wykonawczy, a postanowieniem z tego dnia nałożył odrębnie na skarżących grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł, wyznaczając termin do jej uiszczenia do dnia 31 października 2019 r. PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] odmówił umorzenia na wniosek skarżących postępowania egzekucyjnego uznając, że żadna z wymienionych w art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm.; dalej zwanej u.p.e.a.) przesłanek nie występuje. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżących, utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przez organ I instancji w sposób prawidłowy a grzywna w celu przymuszenia została nałożona prawidłowo na zobowiązanych. Zdaniem organu II instancji nie ma znaczenia, że w dniu 16 października 2019 r. skarżący przekazali przedmiotową działkę umową darowizny swojej małoletniej córce, gdyż zobowiązanymi do wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego byli skarżący. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący podnosząc, że organy nie uwzględniły skutków prawnych wynikających z faktu zawarcia umowy darowizny. W ich ocenie w sprawie występują przesłanki określone w art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. nakładające bezwzględny obowiązek umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanej lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego, bądź przesłanki wskazane w art. 59 § 1 pkt 5 i 10 tej ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organy egzekucyjne w sposób uprawniony odmówiły umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż w sprawie nie wystąpiła żadna z ustawowych przesłanek przewidzianych w art. 59 § 1 u.p.e.a. Wadliwie skarżący przekazanie tytułu prawnego do działki małoletniej córce identyfikują z powstaniem przeszkody w realizacji nakazu rozbiórki obiektu budowlanego należącego do nich, a posadowionego na tej działce. Podobnie niezasadnie wywodzą niemożność realizacji rozbiórki twierdzeniem o konieczności uzyskania zgody sądu rodzinnego na rozebranie budynku. Sąd I instancji takich związków nie dostrzegł, a argumentację zawartą we wniosku, jak również w skardze uznał za nieprzekonującą. Jednocześnie Sąd nie zgodził się, że sytuacje poza wymienionym w art. 59 u.p.e.a. i ewentualnie innymi wynikającymi z u.p.e.a., mogą prowadzić do konieczności umorzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiocie rozbiórki obiektu. Podkreślił, że wobec dokonania darowizny działki bez istniejącego na niej obiektu nie zmienił się właściciel obiektu podlegającego rozbiórce, zatem adresatami tytułu wykonawczego pozostają skarżący. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że organy egzekucyjne zasadnie uznały, iż przedstawiona przez skarżących argumentacja nie mieści się w katalogu przyczyn, które uzasadniają umorzenie postępowania, wymienionych w art. 59 § 1 pkt 1 - 9 u.p.e.a, jak również nie stanowi podstawy do umorzenia tego postępowania w oparciu o przepisy innych ustaw w zw. z pkt 10 tego przepisu. Tym samym brak było podstawy do pozytywnego rozpatrzenia przez organy wniosku strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności art. 59 § 1 pkt 4 w związku z art. 28a oraz art. 59 § 1 pkt 5 i 10 oraz art. 18 u.p.e.a., a także art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej jako k.p.a.), z uwagi na następujące okoliczności: - nieuzasadnione pominięcie wynikającego z przywołanych przepisów stanu prawnego wskazującego na to, że o tym czy egzekucja w administracji jest dopuszczalna przesądza przepis prawa materialnego, a nie art. 33 pkt 6 u.p.e.a.; - nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony nie wstępują jej następcy prawni, co dotyczy praw związanych z nabyciem prawa własności przedmiotowej nieruchomości; - nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd orzekający, że skarżący nadal są właścicielami obiektu budowlanego przeznaczonego do rozbiórki z uwagi na przekazanie córce wyłącznie działki, w sytuacji gdy orzecznictwo sądów administracyjnych oraz praktyka organów nadzoru budowlanego zgodnie wskazują, że obiekty budowlane posadowione na nieruchomości są nierozerwalnie związane z tą nieruchomością, która to okoliczność w świetle zasadniczych rozbieżności jakie występują w tym zakresie w zaskarżonym wyroku niewątpliwie wymaga jednoznacznego rozstrzygnięcia; 2. naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 101 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 2086, ze zm.; dalej zwanej k.r.o.) w związku z art. 58 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.; dalej zwanej k.c.), z uwagi na następujące okoliczności: - nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd orzekający, że żądanie organu wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym określonym w przywołanym powyżej tytule wykonawczym nie narusza wprowadzonej przez ustawodawcę zasady, zgodnie z którą rodzice nie mogą bez zgody zezwolenia właściwego sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a w konsekwencji czynność materialnoprawna dokonana bez zgody sądu nie jest czynnością bezwzględnie nieważną jako czynność sprzeczna z prawem (art. 58 § 1 k.c.), a w konsekwencji także z uwagi na nieuzasadnienie tego poglądu przez Sąd orzekający i poprzestanie wyłącznie na stwierdzeniu, że odmienne stanowisko skarżących jest wadliwe, a ich argumentacja jest nieprzekonująca. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zabezpieczenie uzasadnionych interesów skarżących poprzez uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych. Ponadto zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zw. z art. 28a i art. 59 § 1 pkt 5 i 10 u.p.e.a. oraz art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 30 ust. 4 k.p.a. (pomijając jego wadliwą konstrukcję polegającą na braku powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), wskazujący na wadliwość zaskarżonego postanowienia ze względu na błąd co do osoby zobowiązanego. Przepis art. 59 § 1 pkt 4 p.e.a. stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się, gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego. Błąd co do osoby zobowiązanego zachodzić może jedynie wówczas, gdy w tytule wykonawczym została wskazana osoba, na której nie ciążył obowiązek egzekucyjny wynikający z orzeczenia nakładającego tenże obowiązek. Zasadą jest bowiem zgodność tytułu wykonawczego z decyzją stanowiącą podstawę jego wystawienia. Skoro podstawą wystawienia tytułu wykonawczego była decyzja określająca zobowiązanie, to w tytule wykonawczym musi być wskazana jako zobowiązana osoba na którą decyzją tą nałożono obowiązek. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że istnieje w obrocie prawnym decyzja ostateczna Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019r., z której można wywieść ciążący na skarżących kasacyjnie obowiązek egzekucyjny wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, skoro obowiązek ten nie został wykonany dobrowolnie. To zaś oznacza, iż nie ma podstaw do twierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym wystąpił błąd co do osoby zobowiązanego. Sytuacja ta może ulec zmianie, jeśli w wyniku działań prawnych zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, a więc w niniejszej sprawie - decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.). Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, iż zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego podnoszący błąd co do osoby zobowiązanego nie może w praktyce zmierzać do ponownego ustalenia osoby zobowiązanego, na co wskazuje skarga kasacyjna ( por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 24/14; wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2494/12; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2539/14; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2658/12, dostępne w: CBOIS). Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego powinien dotyczyć jedynie kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. Do prowadzenia szerszych ustaleń, czy wręcz weryfikacji osoby zobowiązanego w kierunku ustalenia zasadności obciążenia jego egzekwowanym obowiązkiem organ egzekucyjny nie ma prawa (T. Lewandowski, P. Ostojski, Błąd co do osoby zobowiązanego jako podstawa zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Przegląd Prawa Publicznego 2011, z. 9, s. 79-85). Innymi słowy, zarzut co do osoby zobowiązanego nie może zmierzać do merytorycznego ustalenia osoby zobowiązanego. W przeciwnym wypadku sprowadzałby się do badania zasadności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, co zostało zabronione przez ustawodawcę w art. 29 § 1 p.e.a. Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej i nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zatem dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków, a do tego w istocie zmierza argumentacja skargi kasacyjnej kwestionująca prawidłowość w zakresie ustalenia adresata nałożonego decyzją obowiązku, z uwagi na zmianę właściciela nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt objęty nakazem rozbiórki, co w ocenie skarżących powoduje, że nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na błąd co do osoby zobowiązanej. Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania egzekucyjnego uzasadniali to wadliwością w zakresie wskazania osoby zobowiązanej do rozbiórki spornego obiektu budowlanego, zatem kwestionują w tym zakresie decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019r., która wskazuje osoby zobowiązane do wykonania wynikającego z niej obowiązku, co oznacza, że organ egzekucyjny miałby merytorycznie badać zasadność tej decyzji. Jest to stanowisko bezzasadne w świetle poczynionych wyżej wywodów i dlatego też omawiany zarzut w tym zakresie należało uznać za nietrafny. Z kolei zgodnie z art. 28a u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Ugruntowane jest przy tym stanowisko, że przepis art. 28a u.p.e.a. nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadza możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby, niż ta, przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tę inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1071/05, ONSA i wsa 2007/1/15). Przejście obowiązku administracyjnego następuje, gdy wskutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do przekształcenia zobowiązanego w nowy podmiot prawa albo do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Ta ostatnia sytuacja może polegać na sprzedaży (jak również darowizny) obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki (Piotr Przybysz "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", WKP 2018, pkt 1 do art. 28a; Cezary Kulesza {w:) "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz", pod red. Dariusza Ryszarda Kijowskiego, LEX 2015, pkt 3-6 do art. 28a; wyrok WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 39/03, ONSA i wsa 2005/6/138). Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego (patrz: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 629/19, dostępny w: CBOIS). Natomiast niewykonalność obowiązku (art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a.) oznacza taką sytuację, w której brak możliwości wykonania obowiązku jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków, zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (por.m.in. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1082/17). Brak dysponowania wyłącznym tytułem własności do obiektu budowlanego, objętego nakazem rozbiórki, nie oznacza niewykonalności tego obowiązku, a jedynie konieczność podjęcia przez zobowiązanego odpowiednich działań prawnych i faktycznych w kierunku wykonania nałożonego na niego obowiązku, które w jego przekonaniu mogą być utożsamiane z trudnościami, które z obiektywnego punktu widzenia mają charakter wyłącznie subiektywny. Przeszkody te nie mają charakteru obiektywnego, nieprzezwyciężalnego (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2173/15; wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1829/15 dostępne w: CBOIS). Zatem zmiana przez następstwo prawne zobowiązanego nie powoduje również, że postępowanie egzekucyjne staje się bezprzedmiotowe. Czynności prowadzone są wobec następcy prawnego zobowiązanego. Nie ma podstaw w razie następstwa prawnego do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przed wejściem w obowiązek poddany egzekucji następcy prawnego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1032/17, LEX nr 2648345). Z kolei gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora, nie będącego właścicielem działki, na której obiekt ten jest posadowiony, późniejsza zmiana właściciela nieruchomości nie powoduje przejścia obowiązku rozbiórki na nowego jej właściciela (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn.. akt II OSK 1993/15, LEX nr 2273558). W dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego skarżący byli obowiązani do rozbiórki obiektu budowlanego, który wybudowali. Stąd czynności egzekucyjne wykonane w stosunku do nich pozostają, zgodnie z przepisem art. 28a u.p.e.a., nawet po zbyciu nieruchomości, w mocy (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1510/12, LEX nr 1559427). Z tych samych przyczyn jako bezpodstawny należało również uznać zarzut naruszenia art. 101 § 3 k.r.o. w zw. z art. 58 § 1 k.c., który opiera się na założeniu, że żądanie wykonania obowiązku przez organ egzekucyjny narusza wskazane w tym zarzucie przepisy prawa materialnego. Jak już wyżej wyjaśniono zmiana właściciela nieruchomości w toku wszczętego postępowania egzekucyjnego nie stanowi podstawy do jego umorzenia, albowiem nie zachodzi okoliczność, która uniemożliwiałaby dalsze prowadzenie tego postępowania w zgodzie z przepisami ustawy o postępowania egzekucyjnym w administracji oraz przepisami innych ustaw. Należy w tym miejscu zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że użyty przez ustawodawcę w art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. zwrot "w innych przypadkach przewidzianych w ustawach" odnosi się tylko do takich sytuacji, gdy przepis innej ustawy zobowiązuje, bądź upoważnia organ egzekucyjny do umorzenia postępowania. Z całą pewnością powołane w zarzucie kasacyjnym przepisy k.r.o. i k.c. takiej podstawy nie stanowią. Wobec powyższego zarzuty kasacyjne okazały się niezasadne, a skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.