II SA/Bd 1418/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim na uchwałę Rady Gminy Aleksandrów Kujawski z dnia 20 czerwca 2002 r. nr XL/259/2002 w przedmiocie ustalenia opłaty za przyłącze kanalizacyjne do gminnej sieci kanalizacyjnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej "u.s.g.") w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., nr 9 poz. 43 ze zm. – dalej "u.g.k."), ustaliła wysokość opłaty za przyłącze kanalizacyjne do gminnej sieci kanalizacyjnej. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Prokurator Rejonowy w A. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości z powodu rażącego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., polegające na przyjęciu, że wskazane przepisy stanowią podstawę do nałożenia obowiązku uiszczenia opłat przy przyłączaniu nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że ani z przepisów u.g.k. i u.s.g., ani ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., nr 72, poz. 747 ze zm. – dalej "u.z.z.w.") nie można wywieść, iż rada gminy ma kompetencje nakładania na odbiorców usług wod-kan obowiązku uiszczenia kosztów przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Skarżący podkreślił, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego wydawanego w granicach upoważnienia ustawowego oraz że ustalenie opłaty za przyłącze kanalizacyjne wykracza poza granice tego upoważnienia stanowiąc o obowiązku uiszczenia opłaty przymusowej, odgórnie narzuconej i niezależnej od jakiegokolwiek uzgodnienia miedzy gminą, przedsiębiorstwem wodociągowym, a właścicielem przyłączanej do sieci nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, działając w imieniu Rady Gminy, Wójt Gminy A. wniósł o uwzględnienie skargi w całości, podzielając stanowisko zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) i art. 3 § 2 pkt 5) ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w ramach której są upoważnione do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl zaś art. 91 ust. 4 nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Wnioskując a contrario stwierdzić zatem należy, że przesłanką powodującą nieważność uchwały w całości lub w części jest istotne naruszenie prawa. Powielić należy tu pogląd, że do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem nieważności zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: wyroki WSA we Wrocławiu z 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90 oraz z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 706/17; wyrok WSA w Opolu z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 537/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1045/17 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w A. z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], w sprawie opłaty za przyłącze wodociągowe. Jej materialnoprawną podstawę współstanowił art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., w myśl którego – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały – jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W § 1 ust. 1 zaskarżonego aktu uchwalono, że ustala się opłatę przyłączeniową do gminnej sieci kanalizacyjnej zakończonej studzienką kanalizacyjną – przykanalikiem w wysokości 800 zł (ust. 1), zaś w przypadku przystosowania we własnym zakresie istniejącego szamba zastępującego przykanalik wysokość opłaty przyłączeniowej wynosi 400 zł (ust. 2); w § 2 umożliwiono rozłożenie powyższej opłaty na raty. Zapisy pozostałych paragrafów 3-5 miały charakter wykonawczo-promulgacyjny. W ocenie Sądu, zarówno w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ale również obecnie, nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat za podłączenie do urządzeń infrastruktury technicznej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Upoważnienia takiego nie zawiera powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., który stosowany był i jest w praktyce jako podstawa prawna do ustalania przez gminy odpłatności za pobieranie wody z wodociągów gminnych i nie stanowił podstawy prawnej do wprowadzenia opłat za prawo podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podobnie podstawy tej nie dawał powołany w uchwale art. 18 ust. 1 pkt 8 u.s.g. stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Klauzula "w granicach określonych w odrębnych ustawach" oznacza, że nałożenie w na podstawie komentowanego przepisu podatku lub opłaty musi znajdować potwierdzenie w akcie rangi ustawowej, upoważniającej radę gminy do nałożenia takiego podatku lub opłaty - jak zaś wcześniej wskazano, podstawy prawnej do nałożenia opłaty za przyłączenie do sieci wod-kan na próżno szukać w przepisach ustawowych. Również upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 1 pkt 4 u.s.g., stosownie do którego organy rady gminy mogły wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, nie może stanowić podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały, taka uchwała wykracza bowiem poza materię ustrojowo-organizacyjną określoną w cytowanym przepisie, a ustalanie opłat nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń (vide: wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt OSK 19/06, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wreszcie podstawy do ustalenia odpłatności za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej nie daje art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., nr 72, poz. 747 ze zm.), upoważniający radę gminy do określenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków warunków przyłączenia do sieci. Przepis ten mówi ogólnie o warunkach przyłączenia do sieci i nie zawiera on upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci. Pogląd, zgodnie z którym gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej znajduje powszechne poparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyroki NSA z dnia: 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06; 3 marca 2009 r., II OSK 1459/08; 6 marca 2012 r., II OSK 2697/11; 21 czerwca 2013 r., II OSK 905/12; oraz wyroki WSA z dnia: 1 sierpnia 2006 r., II SA/Wr 378/06; 1 sierpnia 2010, II SA/Ke 709/10; 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 388/11; 17 grudnia 2013 r., II SA/Lu 438/13; 15 stycznia 2015 r., II SA/Lu 182/14; 20 stycznia 2015 r., II SA/Lu 167/14 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 730/06 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej i podstawy takich opłat nie można doszukiwać w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Tymczasem kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich (vide: wyroki WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 663/17 i WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Poprzeć należy stanowisko WSA w Kielcach, że z faktu, iż sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3) u.s.g., nie wynika kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 248/10 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Powyższe ma mocną normatywną podstawę w Konstytucji RP. Z przepisu art. 84 Konstytucji, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OwSS 2001/4/129). Tutejszy Sąd popiera wyrażone powyżej stanowisko, potwierdzając nadto słuszność zarzutów skarżącego względem przedmiotowej uchwały. Prawidłowość powyższego nie wzbudziła zresztą wątpliwości samego organu, który w całości poparł wniesioną skargę. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.