I SA/Gl 417/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. na zarządzenie Wójta Gminy I. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyjęcia jednostkowych miesięcznych stawek dotacji na rok 2015 dla niepublicznych przedszkoli na terenie gminy I. postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 26 lutego 2018 r. B. K., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarządzenie Wójta Gminy I. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyjęcia jednostkowych miesięcznych stawek dotacji na rok 2015 dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne na terenie gminy I.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, albowiem jego zdaniem w tym samym przedmiocie toczy się postępowanie przed sądem cywilnym. W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę wskazano, że strona dwukrotnie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem instytucja ta przysługuje stronie tylko raz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego podkreślić należy, że wniosek ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Podstawą tego wniosku jest bowiem okoliczność, że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie w sprawie o zapłatę kwoty stanowiącej wyrównanie zaniżonej dotacji dla prowadzonego przez skarżącą przedszkola. Należy zatem zauważyć, że fakt wytoczenia powództwa o zapłatę przed sądem powszechnym, nie pozbawia strony takiego postępowania, prawa do sądowej kontroli aktu z zakresu administracji publicznej, jakim jest zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie. Podkreślić bowiem wypada, że przedmiotem postępowania cywilnego przed sądem powszechnym jest ocena zasadności roszczenia pieniężnego powoda, nie zaś kontrola ww. aktu. Z uwagi bowiem na treść art. 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 155 ze zm.) sądom powszechnym powierzono rozpoznawanie spraw cywilnych, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych. Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "ppsa") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ugruntowanego stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym ww. przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4, ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). W tej mierze szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (zob. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 - 351). Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa, wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). W kontekście powyższych uwag, zarządzenie Wójta Gminy I. z dnia [...] potraktować należy jako akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Otóż nie jest ono postanowieniem, ani decyzją. Dotyczy praw i obowiązków określonych podmiotów – organów prowadzących niepubliczne przedszkola oraz niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego na terenie gminy I. poprzez określenie jednostkowych miesięcznych stawek dotacji na rok 2015. To zaś powoduje, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie z uwagi na jej przedmiot podlega kognicji tutejszego Sądu i to nie z tej przyczyny podlega odrzuceniu. W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie została bowiem wniesiona z uchybieniem terminu, a taką skargę - stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 ppsa - należy odrzucić. Wskazać bowiem należy, że zastosowanie w sprawie znajduje zarówno art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), jak i art. 52 ppsa, w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., albowiem zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.) "przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy". Dalej zauważyć przyjdzie, że na mocy art. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej wprowadzono nowe brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. znoszące obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym, wobec zaskarżenia w niniejszej sprawie zarządzenia z dnia [...] zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Stosownie natomiast do treści art. 53 § 2 ppsa sprzed nowelizacji, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przepis art. 53 § 2 ppsa ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli jednak w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). Zaznaczyć również należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, które podziela również Sąd w przedmiotowej sprawie, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu tylko jeden raz (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2564/14; z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 227/13; z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1516/12; z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 596/12; z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 895/11; z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 744/11; z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 202/11; z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2488/10; z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 769/09; z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 552/08; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, skarżąca - reprezentowana przez fachowego pełnomocnika - dwukrotnie skierowała do organu gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do tego samego aktu, tj. w piśmie z dnia 6 lutego 2017 r. (wniesionym w dniu 10 lutego 2017 r.), a następnie pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. W wezwaniach tych odniesiono się do tego samego aktu, tj. zarządzenia Wójta Gminy I. z dnia [...], zawierały one to samo żądanie, a także przedstawiono zbliżoną argumentację na ich potwierdzenie. Mając powyższe na uwadze, podzielając przywołany wyżej, powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd co do "bezskuteczności" kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, należy przyjąć, że dla skarżącej termin do wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie rozpoczął swój bieg z dniem 10 lutego 2017 r. (data wpływu pierwszego wezwania do organu), a upłynął bezskutecznie w dniu 11 kwietnia 2017 r. Skarżąca nie wniosła jednak w tym okresie skargi do sądu administracyjnego. W kolejnym piśmie datowanym na dzień 29 grudnia 2017 r., skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, ponownie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa zawartego w zaskarżonym zarządzeniu. Dopiero zaś po ponownym wezwaniu zainicjowała postępowanie sądowoadministracyjne nadając skargę w dniu 28 lutego 2018 r. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, iż organ pismem z dnia 9 marca 2017 r. odpowiedział skarżącej na powyższe wezwanie, albowiem odpowiedzi tej udzielił tylko w zakresie zawartego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wniosku o udzielenie informacji publicznej. Z powyższego wynika, że termin wniesienia skargi na zarządzenie Wójta Gminy I. z dnia [...] upłynął skarżącej z chwilą upływu sześćdziesięciu dni od daty wniesienia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. wezwania z dnia 6 lutego 2017 r. Kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, z powołaniem tych samych zarzutów, było z kolei bezskuteczne. Powtórzyć bowiem należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu lub czynności jednokrotnie. Kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie stanowi wywołującego skutki prawne wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 2 ppsa. Zestawienie zatem daty wniesienia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (10 luty 2017 r.) z datą wniesienia skargi (28 luty 2018 r.) nie pozostawia wątpliwości, że skarżąca przekroczyła termin do wniesienia skargi określony w art. 53 § 2 ppsa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ppsa, należało orzec jak w sentencji postanowienia.