II SA/Gl 1189/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R., działając na podstawie art. 97 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku, złożonego przez "A" sp. z o. o.(zwaną dalej również Spółką), reprezentowaną przez pełnomocnika R. C., o zawieszenie postępowania "do czasu przesądzenia przez organy ścigania czy w związku z wykonaniem robót, które są przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu doszło do popełnienia czynu zabronionego (zawiadomienie złożył w tym względzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R.)", odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie "rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej RYB5004_A położonej na działkach [...] i [...] przy ul. [...] w C. bez wymaganego prawem pozwolenia na wykonanie robót budowlanych". W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, iż przedstawiona przez Spółkę okoliczność nie stanowi przesłanki określonej w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Na powyższe postanowienie Spółka, reprezentowana przez wskazanego wyżej pełnomocnika, złożyła zażalenie. Pełnomocnik zarzucił skarżonemu postanowieniu naruszenie art. 6, 7, 11, 77, 97 § 1 pkt 4, 101 § 3, 107 § 3, 126 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a gdyby organ II instancji uznał, że zażalenie wniesiono z uchybieniem terminu to także o przywrócenie tegoż terminu. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Prawo zażalenia ograniczone zostało więc jedynie do postanowień, których zaskarżalność została expressis verbis uregulowana w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a lista tych postanowień jest zamknięta. Zażalenie może być zatem wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Do dnia 10 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, iż na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, w tym na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Jednak ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniono treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt: II OSK 2296/12 uznał, że wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Taką wykładnię art. 101 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował także w wyroku z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt sprawy: II OSK 340/13, a także w postanowieniach NSA z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 oraz II OSK 2991/12 oraz w wyrokach z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2148/11, z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 543/11, z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2410/10. [...]WINB przytoczył także akceptujące powyższy sposób wykładni przywołanego przepisu wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych. Skoro zatem ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania argumentując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia. Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia w sprawie zawieszenia w ten sposób, że od 11 kwietnia 2011 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro na podjęcie zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje, to nie może też przysługiwać na odmowę zawieszenia postępowania, ponieważ skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie oznacza, iż postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Zważywszy na powyższe zażalenie "A" sp. z o. o., uznać należy, zdaniem organu, za niedopuszczalne. Pismem z dnia 20 listopada 2015 r. Spółka, reprezentowana przez adw. A. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. postanowienie [...]WINB wnosząc o jego uchylenie, a także uchylenie postanowienia organu I instancji z uwagi na naruszenie: art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. z uwagi na jego zastosowanie, podczas gdy zażalenie na postanowienie o odmowie zwieszenia postępowania jest dopuszczalne zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a.; art. 59 § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i niewydanie w tym zakresie postanowienia; art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakichkolwiek ustaleń przez organ I instancji czy toczy się jakieś postępowanie karne przygotowawcze dotyczące robót budowlanych ocenianych przez organ nadzoru budowlanego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a jeśli się toczy to, jaki jest jego przedmiot, a co za tym idzie czy rozstrzygnięcie w nim wydane może mieć charakter zagadnienia wstępnego dla niniejszego postępowania administracyjnego, oraz brak ustalenia przez oba organy, kiedy doręczono skarżącej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia [...] r., a także brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia; art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na niezawieszeniu postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organ I i II instancji w granicach prawa i na podstawie przepisów prawa; art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak właściwego pełnego uzasadnienia postanowienia; art. 107 § 1 zd. 1 k.p.a. w zw. z art 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez błędne pouczenie przez organ I instancji, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje; art. 107 § 1 zd. 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez błędnie wskazaną podstawę prawną wydanego postanowienia; art. 101 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię zwrotu normatywnego "(...) postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania (...)". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, pozostaje w pełni w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. Organ II instancji poprawnie bowiem uznał, iż wniesione przez "A" sp. z o.o. zażalenie jest niedopuszczalne, a w konsekwencji wbrew wywodom skargi nie mógł, ani merytorycznie go rozpoznać, ani też rozważać terminowości jego wniesienia. Bez znaczenia prawnego pozostają także w kontrolowanej sprawie sformułowane w skardze zarzuty wobec postanowienia pierwszoinstancyjnego odmawiającego zawieszenia postępowania. Skoro bowiem zażalenie na ww. postanowienie jest prawnie niedopuszczalne to stosownie do art. 142 k.p.a. strona może je zaskarżyć dopiero w odwołaniu od decyzji merytorycznej. W konsekwencji rozpatrując skargę na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia zarzuty te nie mogą podlegać rozpatrzeniu. Przystępując do szczegółowych rozważań przypomnieć należy, jak to poprawnie wskazał [...]WINB, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie wówczas gdy kodeks tak stanowi. Prawo do wniesienia zażalenia ograniczone zostało więc jedynie do enumeratywnie wyliczonych w kodeksie postanowień, których zaskarżalność została expressis verbis uregulowana. Przypomnieć nadto trzeba, że w myśl art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym mu przywołaną wyżej ustawą nowelizującą z dnia 3 grudnia 2010 r., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przed nowelizacją przepis powyższy stwierdzał zaś, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Przedmiotowa nowelizacja w istotny sposób zmodyfikowała dotychczasową wykładnię pojęcia "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania", przez które uprzednio rozumiano wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania: o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o podjęciu zawieszonego postępowania oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Jak podkreśla się w utrwalonym obecnie w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych (zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i sądów wojewódzkich) przyjmując domniemanie racjonalności ustawodawcy należy uznać, że zmiana treści art. 101 § 3 k.p.a. jest dla jego wykładni istotna. Konstrukcja znowelizowanego przepisu wskazuje bowiem, że występuje w nim tautologia językowa, wskutek powtórzenia w istocie określenia "w sprawie", które odnosi się nie tylko do zwrotu: "zawieszenie postępowania", ale także do zwrotu: "odmowy podjęcia postępowania". Powyższy przepis wyraża zatem myśl, zgodnie z którą zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wyraźne wyodrębnienie w redakcji art. 101 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako aktu, na które przysługuje zażalenie, wskazuje, iż celem ustawodawcy było odejście od uprawnienia strony do zaskarżania wszystkich postanowień "w przedmiocie" zawieszenia postępowania i wprowadzenie jedynie określonych rodzajów postanowień zaskarżalnych. Analiza językowa znowelizowanego art. 101 § 3 k.p.a. pozwala przyjąć, że skoro w przepisie tym ustawodawca posłużył się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który rozumie jedynie postanowienie negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Z założenia racjonalności prawodawcy wynika bowiem, że używając w tekście prawnym (w szczególności w ramach tej samej jednostki redakcyjnej) określonego pojęcia, ustawodawca przyjmuje jedno rozwiązanie legislacyjne – por. np. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 589/14. Por. też przywołane tamże, prezentujące tę samą linię orzeczniczą orzeczenia: wyrok NSA z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 862/13, post. NSA z 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/13, wyrok WSA w Kielcach z 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 464/12, wyrok WSA w Poznaniu z 6 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 991/12, wyrok WSA w Gliwicach z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1165/12, a także orzeczenia przywołane przez [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazaną linię orzeczniczą obecny skład orzekający w całej rozciągłości podziela, uznając że po doprecyzowaniu przez ustawodawcę art. 101 § 3 k.p.a. nie ma już wątpliwości, że zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie zawieszające postępowanie i na postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania. Nie przysługuje zaś na postanowienia powodujące jako swój skutek prawny kontynuację prowadzonego postępowania. Jak zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku sygn. akt II OSK 589/14 powyższe rozumienie wskazanego przepisu podyktowane jest również wykładnią systemową i celowościową. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, przy jednoczesnym posługiwaniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnia to wyłączenie odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Pogląd przeciwny, sformułowany w przywołanym w skardze postanowieniu NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 452/13, uznać należy tym samym za odosobniony. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.