II SA/Go 250/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z [...] r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad przyznawania i ustalania wysokości diet dla sołtysów oraz zwrotu kosztów podróży służbowych sołtysów i członków rad sołeckich stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Dnia [...] maja 2022 r., działając na podstawie art. 37b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej jako u.s.g.), Rada Gminy w [...] podjęła uchwałę Nr XXX/176/2022 w sprawie zmiany uchwały Nr IX/47/2011 Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie zasad przyznawania i ustalania wysokości diet dla sołtysów oraz zwrotu kosztów podróży służbowych sołtysów i członków rad sołeckich. Przepis § 3 tej uchwały stanowi, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 maja 2022 r. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Rejonowy w [...], zarzucając istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 37b ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, dalej jako. u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Podnosząc powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem skarżącego, uchwała ustalająca wysokość diet sołtysów należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie jest uregulowany prawnie, tzn. w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2). W aktualnym stanie prawnym jest to ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jak również art. 42 u.s.g. Niespełnienie wymogu publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o uznanie skargi za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), statuuje zaś zasadę, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cytowanego przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 2022 r. Nr XXX/176/2022 w sprawie zmiany uchwały Nr IX/47/2011 Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie zasad przyznawania i ustalania wysokości diet dla sołtysów oraz zwrotu kosztów podróży służbowych sołtysów i członków rad sołeckich. Kontrolę tę zainicjował Prokurator Rejonowy w [...], którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 390), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Przepis ten nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania przez prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 29 marca 2023 r., I SA/Bk 79/23). Ponadto stosownie do art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. W orzecznictwie wskazuje się, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Jedyną podstawą legitymacji skargowej prokuratora jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok NSA z 13 października 2006 r., I OSK 978/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 maja 2018 r., III SA/Lu 79/18). W przedmiotowej sprawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na to, iż jako akt prawa miejscowego, nie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], co stanowi istotne naruszenie prawa. W ocenie Sądu stanowisko Prokuratora jest zasadne. W judykaturze przyjmuje się, że charakter aktu prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata przez wskazanie cech, a nie przez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (por. wyroki NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2678/17, z 20 września 2018 r., II OSK 2322/16). Dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest aktem prawa miejscowego (wyroki NSA z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17, z 20 września 2018 r., II OSK 2353/16). Abstrakcyjność zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wyraża się w tym, iż diety i zwrot kosztów podróży służbowych mają charakter powtarzalny. Adresatem przepisów uchwały nie jest konkretna osoba, lecz każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Przepisy te mają zatem charakter generalny. Krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, jednak przez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej w niej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety i zwrotu kosztów podróży w określonej wysokości. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. m. in. wyroki NSA: z 13 marca 2024 r., III OSK 1522/22, 27 czerwca 2023 r., III OSK 2472/21, z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/2; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16). Skoro zatem zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W sprawie bezsporne pozostaje, że nie była ona przedmiotem takiej publikacji. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa natomiast u.o.a.n., do którego odsyła art. 42 u.s.g. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Z kolei w myśl art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n). Podkreślić należy, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Niespełnienie wymagań odnoszących się do uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18, wyrok NSA z 14 października 2020 r., II OSK 2040/18, wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2020 r., IV SA/Po 749/19, wyrok WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r., II SA/Gd 719/18). Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z: 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 i 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, niewątpliwie podlegała obowiązkowi opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem żaden z jej przepisów publikacji nie przewiduje. Niespełnienie zaś powyższego wymagania w zakresie należytej publikacji uznać należało za istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 42 u.s.g. i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Z powyższych względów Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.