II SA/Go 36/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla sołtysów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy [...] - powołując się na art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, dalej jako u.s.g.) - podjęła w dniu 26 listopada 2015 r. uchwałę nr X/48/2015 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla sołtysów. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator Rejonowy w [...]. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 37b ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461; dalej jako u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, przez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Wojewoda [...] jako organ nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, badając zaskarżoną uchwałę nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa i nie stwierdził jej nieważności. Stąd należało przyjąć, że zaskarżona uchwała w dacie jej podejmowania odpowiadała prawu i nie stanowiła wówczas aktu prawa miejscowego. W zakresie zaskarżonej materii brak jest jednolitej wykładni prawa, a sam przepis art. 37b ust. 1 u.s.g. nie rozstrzyga tej kwestii. Pomimo powyższego, Rada Gminy [...] uznała argumenty Prokuratora wyrażone w skardze i uchyliła zaskarżoną uchwałę. Jednocześnie organ poinformował, że w dniu 10 stycznia 2024 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr IX/56/2025 w sprawie zasad i wysokości diet dla sołtysów, określając w § 6, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Z powyższych względów organ wniósł o umorzenie postępowania w przedmiocie złożonej skargi oraz o odstąpienie od obciążania skarżonego organu kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd rozpoznał opisaną powyżej skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył bowiem skarżący, a organ w zakreślonym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowiła opisana na wstępie uchwała w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla sołtysów. Podstawę materialną zaskarżonej uchwały stanowił art. 37b ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Powyższą kontrolę zainicjował Prokurator Rejonowy w [...], którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 390) oraz art. 8 § 1 p.p.s.a., Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Jedyną podstawą legitymacji skargowej prokuratora jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok NSA z 13 października 2006 r., I OSK 978/06). Stosowanie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na to, iż jako akt prawa miejscowego, nie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], co stanowi istotne naruszenie prawa. W § 5 uchwały stwierdzono bowiem, że wchodzi ona w życie z dniem 1 listopada 2015 r. Wprawdzie w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata przez wskazanie cech, a nie przez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów - obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (por. wyroki NSA: z 25 września 2019 r. II OSK 2678/17, z 20 września 2018 r., II OSK 2322/16, 13 grudnia 2016 r. I OSK 2243/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2019 r. II OSK 2048/17, z 20 września 2018 r. II OSK 2353/16, z 25 lutego 2016 r. ,II OSK 1572/14, z 11 września 2012 r., II OSK 1818/12). Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że niewątpliwie treść zaskarżonej uchwały przemawia za uznaniem jej za akt o charakterze normatywnym – akt prawa miejscowego. Uchwała w sprawie diet sołtysów zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Normy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełni określoną w tej uchwale funkcję. Adresaci uchwały zostali określeni zatem przez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety (por. wyroki NSA: z 16 lipca 2024 r., III OSK 29/23, z 18 lipca 2023 r., III OSK 2003/22, A. Ostapski, Glosa do wyroku WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., II SA/Rz 1701/15, ST 2022/3/112-118). Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że o tym, czy dany akt jest aktem prawa miejscowego nie może decydować praktyka organu nadzoru, wydającego jednocześnie dziennik urzędowy, w którym publikowane są akty normatywne. W myśl art. 40 ust. 1 u.s.g organy gminy mogą na podstawie upoważnień ustawowych stanowić akty prawa miejscowego, które obowiązują na obszarze gminy. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na terenie organów, które je ustanowiły. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, stosownie do art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Podkreślić należy, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Niespełnienie wymagań odnoszących się do uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18, wyrok NSA z 14 października 2020 r., II OSK 2040/18, wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2020 r., IV SA/Po 749/19, wyrok WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r., II SA/Gd 719/18). Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 i z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, niewątpliwie podlegała obowiązkowi opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie zaś powyższego wymagania w zakresie należytej publikacji uznać należało za istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 42 u.s.g. i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek organu o umorzenie postępowania wobec uchylenia zaskarżonej uchwały i podjęcia przez Radę nowej uchwały w sprawie ustalenia diet dla sołtysów Gminy [...]. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. postanowienia NSA z 28 stycznia 2020 r., I OZ 1428/19; z 21 listopada 2019 r., I OZ 1116/19; z 14 czerwca 2012 r., II FSK 990/12; z 12 grudnia 2013 r., II OSK 2964/13; z 18 marca 2014 r., II GSK 194/14; z 9 lipca 2014 r., II FSK 1681/14). Podobne stanowisko zajmuje też doktryna (por. W. Kisiel (w:) U.s.g., pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, str. 805-806; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, str. 220). Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza orzeczenie o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co skutkuje koniecznością traktowania takiej uchwały, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Brak jest zatem podstaw do uznania, że niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i jako taka podlega umorzeniu. Co więcej, podjęcie przez Radę Gminy uchwały zmieniającej lub uchylającej akt objęty skargą nie stanowi uwzględnienia skargi, o którym mówi art. 54 § 3 p.p.s.a. Z powyższych względów Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.