II SA/Go 399/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 września 2005 r., nr XXVII/183/05 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Zakład [...] z o.o. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska – powołując się na art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.; dalej jako u.z.z.w.) – podjęła w dniu 29 września 2005 r. uchwałę nr XXVII/183/05 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Z. Spółka z o.o.. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył Prokurator Rejonowy, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.: I. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. przez uchwalenie w § 3, § 4 ust. 1 i 2, że minimalną ilość dostarczanej wody oraz cel jej poboru określa umowa zawierana przez przedsiębiorstwo z odbiorcą oraz że przedsiębiorstwo dostarcza wodę do nieruchomości o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi (...), zapewnia w posiadanej sieci odpowiednie ciśnienie wody, o wielkości wynikającej z warunków technicznych przyłączenia, II. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przez nałożenie w § 5 ust. 6 pkt 8 uchwały na odbiorcę obowiązku powiadomienia dostawcy o zmianach stanu prawnego nieruchomości, podczas gdy kwestie te powinna rozstrzygać umowa - na podstawie art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy, III. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 u.z.z.w. przez zawarcie w § 10, § 11 i § 17 ust. 1 uchwały zapisów odnoszących się do treści umowy pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą usług, IV. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 u.z.z.w. przez nałożenie w § 19 ust. 3, § 22 ust. 4 regulaminu na odbiorcę przed przystąpieniem do realizacji budowy przyłącza i sieci obowiązku uzgodnienia z przedsiębiorca dokumentacji technicznej, V. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przez ustalenie w § 20, że odbiorcą może być jedynie osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci, VI. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. przez dokonanie w § 25 ust. 2 uchwały zapisu, iż "Wstrzymanie zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków może nastąpić bez uprzedniego zawiadomienia odbiorców w przypadkach, gdy występują warunki stwarzające zagrożenie dla życia, zdrowia i środowiska lub uniemożliwiające świadczenia usług, w szczególności, gdy: 1) z powodu nagłej awarii sieci nie ma możliwości prowadzenia zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków, 2) dalsze funkcjonowanie sieci stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia, zdrowia lub środowiska"; VII. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 22 pkt 2 u.z.z.w. przez dokonanie w § 29 uchwały zapisu, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej, VIII. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez odesłanie w § 31 regulaminu w kwestiach nieobjętych uchwałą do przepisów ustawy i przepisów wykonawczych do ustawy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 3, § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 6 pkt 8, § 10, § 11, § 17 ust. 1, § 19 ust. 3, § 22 ust. 4, § 20, § 25 ust. 2, § 29, § 31. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego ze względu na utratę mocy zaskarżonej uchwały. W dniu 7 marca 2019 r. Rada Miejska podjęła bowiem uchwałę nr VI/37/2019 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy, co spowodowało, że zaskarżona uchwała straciła ważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest powołana na wstępie uchwała Rady Miejskiej w sprawie wprowadzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Z. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W myśl art. 19 ust. 2 u.z.z.w. – w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały - regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa art. 19 u.z.z.w. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19) Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustaw z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735). Istotnym naruszeniem prawa, którego nie dostrzegł Prokurator, a które Sąd był obowiązany uwzględnić stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) było to, iż zaskarżona uchwała określa prawa i obowiązku konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...], tj. Z. Sp. z .o.o. Przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. nie dają podstaw do konkretyzowania w regulaminie ani odbiorców usług, ani przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Ponadto regulamin jest aktem prawa miejscowego, a tym samym powinien zawierać normy o charakterze generalnym, a określanie konkretnych podmiotów do których te normy są skierowane stanowi zaprzeczenie ich generalnego charakteru. Regulamin zatem powinien odnosić się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać z mocy art. 16 u.z.z.w. przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez wskazywania w regulaminie konkretnych podmiotów (por. wyrok NSA z 12 października 2006 r., II OSK 1322/05. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp.: z 22 listopada 2006 r., II SA/Go 304/06, z 29 sierpnia 2018 r., II SA/Go 443/18, z 5 czerwca 2018 r., II SA/Go 235/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z 11 września 2012 r., II SA/Bd 660/12, wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16). Zakwestionowany w niniejszej sprawie regulamin jest aktem określającym funkcjonowanie określonego przedsiębiorstwa w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, tym samym zaskarżona uchwała nie stanowi wykonania art. 19 ust. 1 i 2 u.w.z.z., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości. Niezależnie od powyższego należy podzielić stanowisko Prokuratora, iż zakwestionowane przez niego § 3 i § 4 regulaminu nie realizują w sposób właściwy powołanego art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Dlatego odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość (por. wyroki WSA w Szczecinie: z 30 maja 2018 r., II SA/Sz 257/18, z 21 czerwca 2018 r., II SA/Sz 300/18). Jednocześnie zaniechania prawodawczego polegającego na niewypełnieniu art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., nie sanuje to, że wymagania dotyczące jakości i ciśnienia wody regulowane są odrębnymi rozporządzeniami wydawanymi na podstawie przepisów u.z.z.w. Ustalenia uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winny regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2018 r., II SA/Wr 118/18). W kontrolowanej sprawie regulamin we wspomnianym § 3 i 4 nie konkretyzuje minimalnego poziomu usług odsyłając w tym zakresie do umowy, bądź używa ogólnikowych sformułowań. Nieprawidłowy jest również zapis § 5 pkt 8 regulaminu, który zobowiązuje odbiorcę usług do informowania przedsiębiorstwa o zmianach stanu prawnego nieruchomości. Takie unormowanie nakłada na odbiorcę dodatkowy, niewynikający z art. 19 u.z.z.w. obowiązek. Skoro ustawodawca nie upoważnił organu do nałożenia na obywatela takiego obciążenia, to taki obowiązek nie mógł być uchwałą nałożony (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 października 2018 r., II SA/Ol 613/18). Trafnie Prokurator zarzucił, iż zapisy § 10, § 11 i § 17 ust. 1 regulaminu w zakresie w jakim określają one na jaki czas zawierana jest umowa, warunki wypowiadania, rozwiązywania i wygaszania umów oraz statuują obowiązek wskazania okresu obrachunkowego i skutków niedotrzymania terminu zapłaty, jako dotyczące treści umowy (art. 6 ust. 3 pkt 2, 3 i 6 u.z.z.w.), wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów", o którym mowa art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków umowy, a więc treści samej umowy (por. wyrok WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., II SA/Ke 507/19). Jeśli natomiast chodzi o § 19 ust. 3 i § 22 ust. 4 regulaminu przewidujące, że warunkiem przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych do nieruchomości jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej, to należy zauważyć, iż u.z.z.w. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do upoważnienia przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych do uzgadniania dokumentacji technicznej przedłożonej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie oraz sposobu kontroli wykonywania prac przyłączeniowych przez tę osobę. Żadne również przepisy prawa nie uzależniają przystąpienia do rozpoczęcia prac w zakresie budowy przyłącza od spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie; budowa przyłącza jest rodzajem procesu budowlanego i jego rozpoczęcia ustawodawca nie uzależnił od stanowiska dostawcy mediów i odbiorcy ścieków, ewentualne wykonanie przyłącza niezgodnie z warunkami przyłączenia spowoduje odmowę zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Z przepisu tego wynika, że odpowiedzialność za budowę przyłącza do sieci ponosi wyłączenie osoba ubiegająca się o to przyłączenie. Rada Gminy upoważniona jest zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 - 6 u.z.z.w. określić warunki przyłączania do sieci, techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych oraz sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza. Oznacza to, iż czynności techniczno-kontrolne zostały zatem przesunięte na etap samego odbioru przyłącza (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1134/19, wyrok WSA we Wrocławiu z 5 marca 2019 r., II SA/Wr 820/18 i wyrok WSA w Łodzi z 4 lutego 2020 r., II SA/Łd 804/19) . Zasadnie Prokurator zakwestionował § 20 regulaminu stanowiący, iż z wnioskiem o wydanie warunków technicznych może wystąpić osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci. Jeżeli bowiem – zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. - umowa może być zawarta z osobą korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to brak jest też uzasadnienia dla ograniczenia możliwości złożenia wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości (por. wyrok WSA w Olsztynie z 18 lutego 2021 r., II SA/Ol 876/20). Zdaniem Sądu art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w. nie pozwala na uregulowanie w regulaminie przesłanek wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków przez gminę w taki sposób, jak uczyniła to Rada Miejska w zaskarżonym przepisie § 25 ust. 2 Regulaminu, stanowiącym, iż wstrzymanie zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków może nastąpić bez uprzedniego zawiadomienia odbiorców w przypadkach, gdy występują warunki stwarzające zagrożenie dla życia, zdrowia i środowiska lub uniemożliwiające świadczenie usług, w szczególności gdy: 1. z powodu nagłej awarii sieci nie ma możliwości prowadzenia zaopatrzenia w wodę lub odprowadzenia ścieków, 2. dalsze funkcjonowanie sieci stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia, zdrowia lub środowiska. Zgodnie z przywołanym przepisem delegacyjnym przedmiotem regulaminu ma być określenie tego, jak ma się zachować przedsiębiorstwo w sytuacji określonej w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w., tj. gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, a nie określenie tego - jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16). Pozostawienie powyższego przepisu regulaminu prowadziłoby ponadto do wyłączenia ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej przedsiębiorstwa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16). W orzecznictwie zwrócono uwagę, że taki zapis regulaminu, by czynić zadość upoważnieniu z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. winien wskazywać ewentualnie sytuacje, w których informowanie o wstrzymaniu dostaw wody czy odprowadzania ścieków spowodowane sytuacjami nadzwyczajnymi, niezależnymi od przedsiębiorstwa, nastąpić może z odstępstwami od zasad informowania przewidzianych w innym przepisie regulaminu. I tylko jako zwalniający przedsiębiorstwo z obowiązku wcześniejszego informowania odbiorców usług o nagłych przerwach w dostawach wody byłby możliwy do zaakceptowania. Analizowany § 25 regulaminu sformułowany został jednak inaczej, tj. w sposób wprowadzający dodatkowy katalog sytuacji nadzwyczajnych dopuszczających wstrzymanie zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków wbrew generalnemu upoważnieniu ustawowemu (por. wyroki WSA w Poznaniu: z 14 marca 2019 r., II SA/Po 43/19, z 21 marca 2019 r., II SA/Po 1146/18). Trafnie zaskarżony został również przepis § 29 regulaminu, który przewiduje, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką Straży Pożarnej. Warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest jednak zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, a stanowiące delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą a tym przedsiębiorstwem i jednostką Straży Pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie, o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 374/21, wyrok WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Gl 120/18). Zasadnie zakwestionował również Prokurator § 31 uchwały, stanowiący, iż w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy i przepisy wykonawcze do ustawy. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Na koniec należy podkreślić, iż utrata mocy zaskarżonej uchwały, nie stała na przeszkodzie badania jej legalności w niniejszej sprawie. Istotą bowiem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, wyrok NSA z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw oraz obowiązków podmiotów prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.