II SA/Go 524/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji oddala skargę. Postanowieniem z [...] marca 2024 r. nr [...], Z-ca Dyrektora ds. Zarządzania Drogami i Dokumentacji Zarządu Dróg Wojewódzkich, działający z upoważnienia Zarządu Województwa [...], powołując się na art. 43, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.; dalej jako u.d.p.), § 3, § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-Budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518), art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz.775 ze zm.; dalej jako k.p.a.), art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.), nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz ze stacją paliw, urządzeniem reklamowym oraz niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na części działki nr ewid. [...], obręb ewid. nr [...] - miasto [...], Gmina [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W ocenie organu I instancji podstawą odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji jest fakt, iż zgodnie z pkt 2.4. lit. a. projektu decyzji, obsługa komunikacyjna planowanego pawilonu handlowego wraz ze stacją paliw poprzez ul. [...] włączać się będzie do ul. [...] (dz. nr ewid. [...]) stanowiącej pas drogi wojewódzkiej nr [...], której parametry są niedostosowane do przejęcia ruchu drogowego spowodowanego planowaną budową wyżej wymienionych obiektów, w związku z tym ruch będzie mógł się korkować, co z kolei zagraża bezpieczeństwu ruchu i utrudni dojazd służbom ratunkowym. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył inwestor tj. K. M., który podniósł, że zarządca drogi wojewódzkiej nr [...] nie jest legitymowany do uzgodnienia projektu decyzji, a ponadto wskazał, że ustalenia organu I instancji są całkowicie dowolne w zakresie wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej nr [...], co narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powołując się na art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 124 § 2, art. 126, art. 144 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego jej rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż podstawę materialno prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis 53 ust. 4 pkt u.p.z.p. Sprawa dotyczy postanowienia uzgodnieniowego, które jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela. Zatem zarządca drogi jest właściwy do uzgodnienia planowanej inwestycji, jeżeli znajduje się ona w obszarze pasa drogowego lub oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. Jedno z takich kryteriów określa art. 35 ust. 3 u.p.d. i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Kolegium wskazało, że w świetle orzecznictwa sądowego, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie, czy mamy do czynienia z lokalizacją inwestycji w takim obszarze powinno być oparte na kryterium odległościowym, względnie funkcjonalnym. Przy czym nawet dochowanie minimalnych kryteriów odległościowych obiektów względem drogi publicznej nie oznacza, że określona zmiana zagospodarowania terenu nie wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Uzgodnienie takie jest wymagane w sprawach przedsięwzięć, które oddziałują na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Charakter funkcjonalny powiązania pomiędzy inwestycją a drogą publiczną może być zróżnicowany. W rozpoznawanej sprawie projekt decyzji przekazany do uzgodnienia dotyczy inwestycji położonej na działce, która wprawdzie nie graniczy ewidencyjnie bezpośrednio z drogą wojewódzką nr [...], jednak biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji (stacja paliw), która niewątpliwie spowoduje znacząco zwiększenie ruchu komunikacyjnego - poprzez ul. [...] do ul. [...] (dz. nr ewid. [...]), stanowiącej pas drogi wojewódzkiej nr [...], w ocenie Kolegium uzyskanie zgody zarządcy drogi na projektowaną inwestycję jest konieczne i uzasadnione. Dalej Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że odmawiając uzgodnienia, zarządca drogi powinien wykazać związek pomiędzy powstaniem lub zwiększeniem zagrożenia dla ruchu a faktem, że określona przez inwestora liczba pojazdów na skutek zmiany sposobu zagospodarowania terenu będzie wjeżdżać lub zjeżdżać na nieruchomość przyległą do drogi. Sama tylko okoliczność, iż na drodze wystąpi znaczne natężenie ruchu, nie może być uznana za wystarczającą przesłankę do odmowy uzgodnienia, bez uprzedniego rozważenia, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie zagrożenia w ruchu przez sam fakt, że określona liczba pojazdów zjeżdżałaby na tę drogę, czy też wyjeżdżałaby z tej drogi. Niezbędnym elementem uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę drogi wyczerpujących ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów uzgodnienia, które ma w tych warunkach charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. Uwzględniając powyższe, negatywne rozstrzygnięcie organu uzgadniającego trzeba uznać za przedwczesne z uwagi na brak rozważenia, nawet na zasadzie prawdopodobieństwa i analizy porównawczej do innych podobnych obiektów znajdujących się przy tej drodze, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa na drodze wojewódzkiej nr [...], przez sam fakt, iż określona liczba pojazdów zjeżdżałaby na teren nieruchomości, czy też wjeżdżała z terenu inwestycji na drogę. Organ uznając, iż planowana inwestycja będzie zagrażała bezpieczeństwu w ruchu drogowym zobowiązany jest przedstawić konkretne, aktualne informacje uzyskane po zweryfikowaniu warunków drogowych panujących na drodze. W ramach badania przedmiotowej sprawy pod kątem swoich uprawnień tj. bezpieczeństwa ruchu zarządca drogi nie dokonał w niniejszej sprawie żadnych ustaleń ani badań. Zdaniem Kolegium organ I instancji naruszył art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p., przez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy bez wskazania ewidentnych ku temu powodów, w szczególności bez wyjaśnienia powyższych okoliczności związanych z planowaną inwestycją oraz konkretnego określenia, w jaki sposób inwestycja wpłynie na pogorszenie bezpieczeństwa na tej drodze. Mając powyższe na względzie Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana w toku postępowania bez kluczowej dla sprawy analizy i rozważań naruszając art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji powinien mieć w szczególności na uwadze konieczność należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zebrania pełnego materiału dowodowego, jego należytą ocenę i przekonywające uzasadnienia motywów przyjętego rozstrzygnięcia stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie wniósł - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – K. M., który zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. przez dokonanie błędnej wykładni wskazanych przepisów i przyjęcie, że dla uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi wystarczające jest ustalenie jakiegokolwiek wpływu inwestycji niedrogowej na pas drogowy, którym ten zarządca zarządza, podczas gdy ze wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, że przesłanką uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi jest przyleganie terenu inwestycji do pasa drogowego, albowiem uzgodnienie ma na celu ocenę możliwości włączenia do tej drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą sposobu zagospodarowania nieruchomości przyległej do pasa drogowego. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego postanowienia organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skarżący oprócz powyższego zarzutu wskazał, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy zostało już zakończone przez wydanie decyzji nr [...] z [...] maja 2024 r. Postępowanie przed organem I instancji, w ramach którego wystąpiono o uzgodnienie, zostało już zakończone. Uwzględniając zaś akcesoryjny charakter postępowania uzgodnieniowego w odniesieniu do postępowania głównego, przyjąć należy, że byt tego pierwszego jest zależny od postępowania merytorycznego, tj. w sprawie wydania warunków zabudowy. Skoro zaś postępowanie zostało zakończone przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy to postępowanie uzgodnieniowe, nawet gdyby było zasadnie wszczęte, należy umorzyć jeżeli w odpowiednim czasie zapadło rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że ewentualną wadliwość rozstrzygnięcia merytorycznego (decyzji o warunkach zabudowy), która mogłaby wynikać z wydania decyzji bez oczekiwania na uzgodnienie, oceni organ wyższego stopnia przy rozpoznawaniu odwołania, co tym bardziej uzasadnia wniosek o umorzenie postępowania uzgodnieniowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przeprowadzonej pod względem legalności, w trybie uproszczonym i na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.), było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylające postanowienie Zarządu Województwa [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej na wstępie inwestycji i przekazujące sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na wstępie należy podkreślić, iż mimo, że zaskarżone postanowienie było orzeczeniem kasacyjny, nie miały zastosowanie w sprawie przepisy art. 64a i nast. p.p.s.a. Zarówno bowiem z treści art. 3 § 2a p.p.s.a., jak i z treści art. 64a p.p.s.a. wynika, że sprzeciw służy wyłącznie od decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stąd w orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie się podkreśla, że przepisy p.p.s.a. dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. (por. postanowienia NSA z 16 lutego 2018 r., I OZ 130/18, postanowienie NSA z 22 listopada 2022 r., II OSK 2257/22, wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r., II OSK 2378/21, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, P.p.s.a., WKP 2024, teza 2 do art. 64a). Ponadto Sąd rozpoznał sprawę z udziałem jedynie organu, który wydał zaskarżone postanowienia oraz skarżącego, będącego inwestorem. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Skoro katalog podmiotów uprawnionych do kwestionowania postanowienia o uzgodnieniu decyzji jest - na gruncie u.p.z.p. - ograniczony wyłącznie do osoby inwestora, to brak jest podstaw, aby przyjmować, że zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek gwarantowania pozostałym stronom - poza inwestorem - czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. Skoro więc ustawodawca, w takiej sytuacji jak wyżej, na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, przyznał legitymację do wniesienia zażalenia wyłącznie inwestorowi, to również w konsekwencji i skarga do sądu administracyjnego przysługuje wyłącznie temu podmiotowi (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II OSK 134/13, wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 654/23, postanowienie NSA z 2 października 2012 r., II OSK 2300/12, wyrok WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2021 r. II SA/Rz 167/21, wyrok WSA w Krakowie z 4 czerwca 2019 r. - II SA/Kr 195/19, wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2024 r., VII SA/Wa 2578/21, wyrok WSA w Lublinie z 8 października 2024 r., II SA/Lu 497/24). Podstawą materialną opisanych powyżej postanowień stanowił art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Zgodnie tym przepisem decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (tj. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przy czym przepis ten ma zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy, a to w związku z odesłaniem zawartym w art. 64 u.p.z.p. Zasadnicza oś sporu koncentrowała się wokół wykładni pojęcia "obszaru przyległego do pasa drogowego". Skarżący stoi bowiem na stanowisko, że z uwagi brak legalnej definicji tego pojęcia należy przyjmować je w znaczeniu powszechnie rozumianym, a więc jako obszar mający wspólną granicę z pasem drogowym. Natomiast organ odwoławczy odczytuje to pojęcie w sposób funkcjonalny wskazując, iż uzgodnienie to jest konieczne w sytuacji, gdy inwestycja oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego, nawet gdy teren inwestycji bezpośrednio nie przylega do drogi. Sąd nie podziela wykładni art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. przedstawionej w skardze. Dla właściwego rozumienia pojęcia "obszaru przyległego do pasa drogowego" konieczne jest wyjaśnienie istoty uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi. A mianowicie postanowienie uzgodnieniowe jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że organ dokonuje wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje przy tym kryteriów, na jakich powinno być oparte to uzgodnienie. Jednakże kryteria te określa art. 35 ust. 3 u.d.p., wskazując na możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zakres uzgodnienia wynika natomiast z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami u.d.p. Stosownie do art. 19 ust. 1 u.d.p., do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu - art. 4 pkt 21 u.d.p. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z 19 lutego 2021 r. , II OSK 2985/20, z 5 października 2021 r., II OSK 262/21, z 15 lutego 2023 r. , II OSK 412/20). W powołanych przepisach jest mowa wyraźnie o "obszarze" oraz "terenie", a nie działce ewidencyjnej. Wobec tego kompetencja uzgodnieniowa zarządcy drogi nie może być ograniczona wyłącznie do działek ewidencyjnych, które fizycznie przylegają do drogi publicznej (mają wspólną granicę). Taka wykładnia art. 53 ust. 4 pkt 9 u.d.p. prowadziłaby bowiem do sytuacji, kiedy oddzielenie terenu inwestycji wąską działką przyległą do pasa drogowego, np. rowem, eliminowałoby dopuszczalność oceny wpływu inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Określenie obszaru przyległego do pasa drogowego, na którym wymagane jest uzgodnienie zarządcy drogi dla projektowanego obiektu budowlanego, zależy od okoliczności danej sprawy i dotyczy również inwestycji, która oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę, mimo że z nimi bezpośrednio nie graniczy (por. wyroki NSA z 2 lipca 2024 r., II OSK 1367/23, z 12 października 2022 r., II OSK 2251/19, z 10 maja 2023 r., II OSK 1700/20). Celem art. 35 ust. 3 u.d.p. jest umożliwienie zarządcy drogi wpływu na określone rozstrzygnięcia w przypadku podejmowania działań polegających na zmianie zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Takie oddziaływanie, co oczywiste, najczęściej będzie następować bezpośrednio (np. przez wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z zarządzanej drogi). Nie można jednak wykluczyć sytuacji, iż wpływ taki będzie następował pośrednio. Stąd w orzecznictwie przyjmuje się, że wyjazd z terenu inwestycji na drogę wojewódzką, ale w bezpośrednim sąsiedztwie z drogą krajową, nie zwalnia inwestora od uzyskania uzgodnienia z zarządcą tej ostatniej drogi (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 września 2021 r., II SA/Gl 281/21, wyrok WSA w Łodzi z 18 czerwca 2008 r., II SA/Łd 151/08, R. Rychter, U.d.p. Komentarz, LEX/el. 2019, tezy do art. 35) Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawie należy wskazać, że wprawdzie teren spornej inwestycji bezpośrednio nie przylega do pasa drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]), jednakże – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – sama działka nr [...], na której przewidziana jest powyższa inwestycja, przylega do tej drogi. Z analizy urbanistycznej (k. 18) wynika bowiem, że częścią wspomnianej drogi wojewódzkiej jest m.in. działka nr [...]. Zatem jedynie wskutek zabiegu inwestora, który przewidział inwestycję na części działki nr [...], pozostawiając wąski pas gruntu oddzielający go od drogi wojewódzkiej, nie zachodzi bezpośrednie przyleganie terenu inwestycji i pasa drogowego. Zdaniem Sądu w takim układzie przestrzennym, uwzględniając dodatkowo charakter inwestycji (stacja benzynowa), która ze swej istoty generuje większy ruch, a także przewidywane posadowienia urządzenia reklamowego o wysokości 10 m, zasadnie organ odwoławczy uznał, że zachodzi oddziaływanie planowanej inwestycji na drogę wojewódzką. Stąd też konieczne było uzgodnienie planowanej inwestycji z zarządcą drogi wojewódzkiej w celu niedopuszczenia do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.). Nie zmienia tej oceny, że bezpośredni zjazd z terenu inwestycji będzie odbywał się na drogę gminną (ul. [...] – działka nr [...]), skoro łączy się ona bezpośrednio z drogą wojewódzką na wschodzie i pośrednio na zachodzie przez ul. [...] (droga gminna - działka nr [...]). W związku z tym – wbrew zarzutom skarżącego – brak było podstaw do umorzenia postępowania uzgodnieniowego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Brak było również podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego przez sąd - na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. - a to w związku z zakończeniem postępowania w przedmiocie warunków zabudowy przez Burmistrza [...] decyzją nr [...] r., która została załączona do skargi. Decyzja ta bowiem została podjęta po wydaniu zaskarżonego postanowienia, tj. w dniu [...] maja 2024 r., a w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu administracyjnego. Stąd zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu (por. wyrok NSA z 12 sierpnia 2016 r., II GSK 357/15, wyrok NSA z 27 marca 2019 r., I OSK 1559/17). Za naruszające art. 133 p.p.s.a. uznaje się samodzielne ustalenie przez sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które zaistniały po dniu wydania orzeczenia przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane temu organowi (por. wyrok NSA z 6 maja 2014 r., II GSK 319/13, T. Woś (red.), P.p.s.a. Komentarz, WK 2016, tezy 5 i 8 do art. 133). Ponadto na marginesie należy zauważyć, iż umorzenie postępowania uzgodnieniowego uzasadnione byłoby dopiero w sytuacji ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a nie już na etapie wydania decyzji przez organ I instancji, przed uzyskaniem przez nią przymiotu ostateczności. W konsekwencji braku podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, zasadnie organ odwoławczy dokonał w nim oceny trafności zaskarżonego orzeczenia organu I instancji odmawiającego uzgodnienia. Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż zaistniały w sprawie przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który miał zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym, zgodnie z art. 144 k.p.a. W myśl tego pierwszego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie rozstrzygnięcia na powyższej podstawie jest uzasadnione tylko w takich wyjątkowych przypadkach, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Niewątpliwie mieliśmy do czynienia z takim przypadkiem w kontrolowanej sprawie. Organ I instancji powołując się na negatywny wpływ planowanej inwestycji na pas drogi wojewódzkiej nr [...], której parametry – w jego ocenie - są niedostosowane do przejęcia ruchu drogowego z wyżej wymienionych obiektów poprzestał na lakonicznych twierdzeniach w tym zakresie, niepopartych żadnym materiałem dowodowym. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie wskazuje się, że zarządca powinien w negatywnym postanowieniu wykazać związek między powstaniem lub zwiększeniem zagrożenia dla ruchu, jak również dla utrzymania drogi w odpowiednim stanie technicznym a faktem, że określona przez inwestora liczba pojazdów na skutek zmiany sposobu zagospodarowania będzie wjeżdżać lub zjeżdżać na nieruchomość przyległą do drogi (por. wyrok NSA z 14 października 1998 r., II SA 1226/98, W. Maciejko, P. Zaborniak, U.d.p., Komentarz, LexisNexis 2010, t. 15 do art. 35). Taki związek nie został wykazany przez organ I instancji, który nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.