II SA/Go 548/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi "[...]" S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "[...]" S.A. z siedzibą w [...] kwotę 7417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r. nr [...] Burmistrz [...], powołując się na art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej jako u.g.n.) oraz uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. z 2008 r., nr 2, poz. 47; dalej jako uchwała RM), ustalił dla Przedsiębiorstwa [...] S.A. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...] - miasto, obręb ewidencyjny [...], w wyniku jej podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...] nr [...] z [...] r., która stała się ostateczna [...] r., na działki oznaczone ewidencyjnie nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. 0[...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha. W następstwie złożenia odwołania przez spółkę [...] decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Kolegium operat szacunkowy sporządzony [...] r. przez rzeczoznawcę majątkowego U. M. nie może stanowić podstawy prawidłowego oszacowania wartości nieruchomości, a w konsekwencji do ustalenia opłaty adiacenckiej. Kolegium wskazało, iż do analizy i ustalenia wartości rynkowej nieruchomości poddano ocenie i analizie tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową, jak wynika z pkt 8.1 wyceny. Nieruchomość - działka nr [...] przed podziałem położona była na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Nr 54, poz. 758). Przeznaczenie terenu jest zróżnicowane - tereny przeznaczone pod usługi [...] zabudowę mieszkaniową ([...] oraz wewnętrzne ulice dojazdowe ([...]) i ulice lokalne ([...]). Zostało to wskazane w operacie szacunkowym - pkt 6.3. Jednak wyceniając nieruchomość zarówno przed podziałem, jak i po podziale rzeczoznawca majątkowy przyjęła do porównań transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Z operatu szacunkowego nie wynika też, jakiego rodzaju zabudowy mieszkaniowej dotyczą te transakcje - zabudowa jednorodzinna, czy wielorodzinna ewentualnie zabudowa zagrodowa. Jednak duża część działki [...], a po podziale działka nr [...] o powierzchni [...] ha ma przeznaczenie pod usługi ([...]). Nieuwzględnienie tej okoliczności skutkuje tym, że do porównań nie zostały przyjęte nieruchomości podobne. Mając na względzie, że przed podziałem i po podziale nie nastąpił wzrost wartości działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne oraz pod drogi publiczne, co skutkuje brakiem wzrostu wartości nieruchomości po podziale, na ustalenie wartości nieruchomości nie miał wpływu brak wyceny tego rodzaju nieruchomości stosownie do wymogów określonych w § 36 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz.U z 2021 r., poz. 555; dalej jako r.w.n.). Ponadto rzeczoznawca majątkowy dla działek nr: [...],[...],[...],[...] zastosowała współczynnik 1,05, nie uzasadniając, dlaczego występują dodatkowe uwarunkowania wykraczające poza przyjęte dla przeciętnych cech i na czym te uwarunkowania polegają. Uwzględnianie współczynnika korekcyjnego powinno być uzasadnione przez sformułowanie odpowiedniej klauzuli. Brak ten wskazuje, że takie przyjęcie mogło mieć charakter dowolny i uznaniowy. Przy tym baza transakcji porównawczych jest jedna dla obu stanów nieruchomości i zawiera transakcje dotyczące nieruchomości o powierzchniach od 2414 m2 do 34744 m2, a powierzchnie działek [...],[...],[...],[...] są zbliżone do najmniejszej w bazie powierzchni. Brak jest opisu nieruchomości porównawczych przed podziałem - pierwsza tabela na stronie 17. Brak jest opisu nieruchomości porównawczych po podziale - tabela str. 18. Zdaniem Kolegium uniemożliwia to weryfikację, czy przyporządkowana dla danej cechy ocena jest prawidłowa. Rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśniła też, dlaczego po podziale nie uwzględniła części działek, wymienionych w pkt 9.2.2 z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne i publiczne. Rzeczoznawca majątkowy przyjęła jedną bazę nieruchomości porównawczych dla stanów przed podziałem i po podziale. Z przepisów nie wynika, aby baza nieruchomości porównawczych musiała być odrębna dla obu stanów. Jednak mając na względzie, że skoro powierzchnia działek jest cechą różnicującą - sprawa dotyczy ustalenia opłaty adiacenckiej w wyniku podziału nieruchomości, to z wyceny nie wynika, dlaczego do porównań przyjęto nieruchomości zawierające się w przedziale od 2414 m2 do 34744 m2, czyli porównywalne zarówno z powierzchniami nieruchomości przed podziałem i po podziale. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie udowodnił faktu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Ponadto Kolegium wskazało, że wbrew wynikającemu z art. 9 k.p.a. obowiązkowi udzielania stronom postępowania informacji, organ I instancji nie pouczył strony postępowania o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty. W ramach ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz [...], pismem z [...] r., wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o odniesienie się do uwag Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] do wykonanego operatu szacunkowego. Biegły w dniu [...] r. złożył wyjaśnienia do przedmiotowych uwag. Wyjaśnienia dotyczyły przyjęcia do analizy i ustalenia wartości rynkowej dla działki nr [...] jedynie transakcji nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową, gdzie działka nr [...] przed podziałem zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. znajdowała się zarówno na terenie opisanym symbolem [...], [...] i [...]- przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową oraz w części na terenie [...] przeznaczonym pod szeroko rozumiane usługi. Rzeczoznawca przyjął takie nieruchomości, ponieważ główny obszar terenu przedmiotowej nieruchomości podlegający podziałowi, w wyniku którego nastąpił wzrost, dotyczy terenu przeznaczonego w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową. Obszar terenu przeznaczonego w tym planie pod szeroko rozumiane usługi został przy podziale wyodrębniony jako działka nr [...], a jej wartość tak przed podziałem, jak i po podziale została oszacowana przez rzeczoznawcę na taką samą kwotę i nie spowodowała wzrostu wartości nieruchomości dzielonej. W ocenie rzeczoznawcy przyjęcie do analizy nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową mogłoby spowodować zniekształcenie wyniku szacowania i było niezasadne. Zastosowanie dla działek oznaczonych nr [...],[...].[...] i [...] współczynnika eksperta w wysokości 1.05 wynikało z faktu, że działki te w sposób znaczący odbiegały od przyjętego modelu porównawczego dla pozostałych działek, przede wszystkim w zakresie wielkości, na tym nowo realizowanym osiedlu mieszkaniowym. Zasada szacowania wartości nieruchomości po dokonaniu jej podziału bez uwzględnienia do obliczenia wartości nieruchomości części działek z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne i drogi publiczne została przestawiona w operacie szacunkom w pkt 7.2. Przyjęcie jednej bazy nieruchomości do analizy i oszacowania wartości nieruchomości według stanu przed podziałem jak i po podziale wynikało z przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n., który dopuszcza przyjęcie transakcji nieruchomości spełniających wymogi podobieństwa z uwzględnieniem ich położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania i innych cech wpływających na ich wartość. Przy czym podobieństwo nie oznacza tożsamości. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz [...], powołując się na art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n i uchwałę RM, nałożył na [...] S.A., opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej: [...] - miasto, obręb ewidencyjny [...], w wyniku jej podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...] nr [...] z [...]r., która stała się ostateczna dnia [...] r., na działki oznaczone ewidencyjnie nr: dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. 0, [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] i /[...] o pow. [...] i [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha. W ocenie Burmistrza [...] - w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy - operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami u.g.n. oraz r.w.n. i zawiera w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń i wyniku końcowego. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy – w rozpatrywanym przypadku rzeczoznawca majątkowy wybrał podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Uznając, iż operat szacunkowy sporządzony w [...] r. przez rzeczoznawcę majątkowego został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, przyjęto go jako właściwy do określenia podstawy służącej ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału przedmiotowej nieruchomości. Spółka "[...]" złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym podkreśliła, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany dla celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po pierwsze, z decyzji z dnia [...] nie wynika czy operat jest nadal aktualny tzn. czy rzeczoznawca potwierdził jego aktualność. Operat został sporządzony dnia [...] r., natomiast decyzja ustalająca opłatę adiacencką [...] r. Po drugie, od dnia 9 września br. obowiązuje nowe rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości, które zawiera nowe regulacje w zakresie wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. § 36 tego rozporządzenia (obowiązującego w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej) stanowi, że jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych, wartość nieruchomości według stanu przed podziałem, dla ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa wart. 98a u.g.n., określa się parametrycznie, przyjmując za podstawę wartość określoną dla stanu nieruchomości po podziale, z uwzględnieniem współczynnika zmiany wartości nieruchomości na skutek jej podziału według wskazanego w rozporządzeniu wzoru. Strona zarzuciła, że do tej uwagi, a także kolejnych wniesionych w poprzednim odwołaniu nie odniesiono się wprost w ramach ponownego postępowania administracyjnego. Decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności przywołało treść art. 98a ust. 1-1b u.g.n., podkreślając, że uprawnione było przystąpienie przez organ I instancji do procedowania w sprawie opłaty adiacenckiej, której ustalenie zależało od niewątpliwego wykazania, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału. Jak wynika bowiem z akt sprawy, decyzją Burmistrza [...] nr [...] z [...] r., znak: [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości gruntowej, oznaczonej ewidencyjnie działką nr [...] o pow. [...] ha na wskazane w niej działki. Decyzja ta stała się ostateczna [...] r. W tej dacie obowiązywała uchwała RM przewidująca stawkę opłaty adiacecnkiej w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po podziale. Kolegium zaznaczyło, że zasadniczą przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem projektu jej podziału. Zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, która przybiera formę operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Oszacowanie wartości nieruchomości wymaga bowiem specjalistycznych umiejętności i powołania biegłego, który - zgodnie z art. 150 ust. 5 oraz art. 156 u.g.n. - określa wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego, z zachowaniem szczególnej procedury wyceny przewidzianej zarówno w przepisach u.g.n. jak i w przepisach - obowiązującego w dacie wyceny – r.w.n. Kolegium wskazało, że w toku postępowania na zlecenie organu I instancji w [...] r., został sporządzony przez biegłą, posiadającą uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości: U. M. (uprawnienia nr [...]) operat szacunkowy, w którym określono wartość działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...] na kwotę [...] zł. W wyniku podziału powstały działki oznaczone ewidencyjnie nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], których wartość na podstawie operatu szacunkowego określono na kwotę [...] zł. W efekcie podział nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie działką nr [...] na działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] spowodował, że jej wartość wzrosła o kwotę [...] zł. W ocenie SKO pierwszą kwestią jaka wymaga odniesienia się jest zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. na nieaktualnym w dacie orzekania operacie szacunkowym. Zarzut ten, zdaniem organu, jest niezasadny. Otóż zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W świetle zaś art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z powyższych przepisów wynika, że najdalej operat szacunkowy może być wykorzystany na potrzeby sprawy przez 24 miesiące od daty jego sporządzenia. Zasada ta może doznawać wyjątków, jeśli ustawodawca określi inny sposób określania istotnej dla wyceny daty i stanu nieruchomości. Sytuację taką przewiduje przepis art. 156 ust. 5 u.g.n. stanowiąc, że przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uwarunkowań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że jeśli z przepisów odrębnych wynikają określone, specyficzne dla danej instytucji prawnej, zasady ustalania wartości nieruchomości dla potrzeb określenia wysokości opłaty czy odszkodowania, to reguły oceny przydatności dowodowej operatu określone w art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. mogą ustąpić im miejsca. W odniesieniu do opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, takim przepisem odrębnym jest przepis art. 98a ust. 1b u.g.n. i to jego regulacja uzasadnia brak potrzeby oceny operatu w świetle art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Przepis ten zawiera bowiem reguły ustalania wartości nieruchomości przed i po podziale stanowiąc, że określa się ją według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Oznacza to, że dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału wycenia się wartość nieruchomości na ten sam dzień, ale raz według stanu przed podziałem (na dzień, w którym wydana została decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości) i powtórnie według stanu z dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. Przyjęcie za punkt wyjścia do wyceny jednego dnia uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, który jako zdarzenie prawne jest już zaszłością historyczną w dacie dokonywania szacunków, powoduje, że wycena nie wymaga aktualizacji. Wobec tego organ uznał, że art. 98a ust. 1b u.g.n. zdanie pierwsze stanowi w tym zakresie lex specialis w stosunku do art. 151 ust. 1 u.g.n. Przechodząc do oceny zarzutów odwołującej dotyczących treści opinii rzeczoznawcy majątkowego Kolegium podkreśliło, że w przypadku ustalania opłaty adiacenckiej prawodawca wprowadził obowiązek określania kluczowej dla sprawy okoliczności faktycznej, jaką jest zmiana wartości nieruchomości, przy wykorzystaniu jedynie jednego rodzaju sformalizowanego dowodu, tj. operatu szacunkowego dotyczącego wartości nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału, co wynika z art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 u.g.n. Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego regulują przepisy r.w.n. Operat szacunkowy jako dowód z opinii biegłego jest istotnym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jak każdy inny dowód podlega on ocenie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organy administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny tego dowodu (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium zaznaczyło, że w sporządzonym w [...] r. operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy podał, iż przedmiotem wyceny jest nieruchomość gruntowa niezabudowana, położona w obrębie nr [...] m. [...], oznaczona przed podziałem w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] oraz działki powstałe w wyniku jej podziału. Rzeczoznawca majątkowy dokonał dwukrotnego oszacowania wartości nieruchomości: pierwsze miało na celu określenie jej wartości przed podziałem, a drugie - po dokonanym podziale, według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Z opinii uprawnionego rzeczoznawcy wynika, że podział doprowadził do wzrostu wartości nieruchomości. Przed podziałem wartość ta wynosiła [...] zł, zaś po podziale: [...] zł. W efekcie podział nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie działką nr [...] spowodował, że jej wartość wzrosła o kwotę [...], w związku z czym opłata adiacencka stanowiąca 30% wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału wynosi [...] zł. W ocenie Kolegium rzeczoznawca majątkowy w sposób wyczerpujący przedstawił kryteria oceny cech rynkowych mających wpływ na wartość nieruchomości. Następnie dokonano oceny przedmiotu wyceny i nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej w aspekcie przyjętych cech rynkowych. Cechy te porównano następnie z nieruchomościami najbardziej podobnymi do nieruchomości skarżącej, które były przedmiotem transakcji na terenie tej samej gminy we wskazanym wyżej okresie zarówno dla stanu przed podziałem jak i po podziale. Wyceniając nieruchomość zarówno przed podziałem, jak i po podziale rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównań transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Z operatu szacunkowego nie wynika też, jakiego rodzaju zabudowy mieszkaniowej dotyczą te transakcje - zabudowa jednorodzinna, czy wielorodzinna ewentualnie zabudowa zagrodowa. Jednak duża część działki [...], a po podziale działka nr [...] o powierzchni [...] ha ma przeznaczenie pod usługi ([...]). Biegły odniósł się do powyższych zarzutów strony zgłoszonych wobec operatu. Wskazał, że do przyjęcia do analizy i ustalenia wartości rynkowej dla działki nr [...] jedynie transakcji nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową, gdzie działka nr [...] przed podziałem zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. znajdowała się zarówno na terenie opisanym symbolem [...],[...] i [...]- przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową oraz w części na terenie [...] przeznaczonym pod szeroko rozumiane usługi. Rzeczoznawca przyjął takie nieruchomości, ponieważ główny obszar terenu przedmiotowej nieruchomości podlegający podziałowi, w wyniku którego nastąpił wzrost, dotyczy terenu przeznaczonego w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową. Obszar terenu przeznaczonego w tym planie pod szeroko rozumiane usługi został przy podziale wyodrębniony jako działka nr [...], a jej wartość tak przed podziałem, jak i po podziale została oszacowana przez rzeczoznawcę na taką samą kwotę i nie spowodowała wzrostu wartości nieruchomości dzielonej. W ocenie rzeczoznawcy przyjęcie do analizy nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową mogłoby spowodować zniekształcenie wyniku szacowania i było niezasadne. Wątpliwości Kolegium dotyczyły także okoliczności, że rzeczoznawca majątkowy dla działek nr: [...],[...],[...],[...] zastosował współczynnik 1,05, nie uzasadniając, dlaczego występują dodatkowe uwarunkowania wykraczające poza przyjęte dla przeciętnych cech i na czym te uwarunkowania polegają. Uwzględnianie współczynnika korekcyjnego powinno być uzasadnione przez sformułowanie odpowiedniej klauzuli. W swych wyjaśnieniach rzeczoznawca wskazał, iż zastosowanie dla działek oznaczonych nr [...],[...],[...] i [...] współczynnika eksperta w wysokości 1,05 wynikało z faktu, że działki te w sposób znaczący odbiegały od przyjętego modelu porównawczego dla pozostałych działek, przede wszystkim w zakresie wielkości, na tym nowo realizowanym osiedlu mieszkaniowym. Ponadto podkreślił, że zasada szacowania wartości nieruchomości po dokonaniu jej podziału bez uwzględnienia do obliczenia wartości nieruchomości części działek z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne i drogi publiczne została przestawiona w operacie szacunkom w pkt 7.2. Wynika ona z art. 98a ust. 3 u.g.n. Rzeczoznawca wyjaśnił także, iż przyjęcie jednej bazy nieruchomości do analizy i oszacowania wartości nieruchomości według stanu przed podziałem jak i po podziale wynikało z przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n., który dopuszcza przyjęcie transakcji nieruchomości spełniających wymogi podobieństwa z uwzględnieniem ich położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania i innych cech wpływających na ich wartość. Przy czym podobieństwo nie oznacza tożsamości. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W kontekście powyższego, w ocenie Kolegium, należało podzielić stanowisko organu I instancji, że operat szacunkowy w kontrolowanej sprawie został przez rzeczoznawcę sporządzony z zachowaniem należytej staranności, w sposób prawidłowy, rzetelny i logiczny oraz z uwzględnieniem wymogów rozporządzenia. Rzeczoznawca prawidłowo przedstawił sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym nie uchybił dokonanej analizie i charakterystyce rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Wskazał dokładnie rodzaj określanej wartości, wyjaśnił wybór podejścia, metody i zastosowanych technik szacowania z uwzględnieniem czynników korygujących i współczynnika korekcyjnego. Zgromadzone dane wyjściowe zastosował do obliczeń wartości nieruchomości, które przedstawił wraz z wynikiem i jego uzasadnieniem. Operat szacunkowy zawiera zatem dane niezbędne do tego, ażeby ocenić jego rzetelność i adekwatność do okoliczności sprawy. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną. Z treści zaś art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Zatem jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższej definicji. W ocenie Kolegium operat opiera się na prawidłowo zebranych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Do ustalenie wartości nieruchomości po podziale przyjęto prawidłowo jako sumę wartości rynkowej działek wydzielonych w podziale. W konsekwencji określenie powyższych wartości nastąpiło z zachowaniem dyspozycji art. 98a ust. 1b u.g.n. Zdaniem Kolegium, w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy nie można zarzucić sporządzonemu operatowi szacunkowemu oczywistych błędów czy niejasności. Niewątpliwie weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). Żadna z tych sytuacji w sprawie nie zachodzi. W przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawcó majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Skarżąca takiego przeciwdowodu w sprawie nie przedstawiła. Zatem w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku, doboru nieruchomości, wyboru podejścia, metody i zastosowanych technik szacowania z uwzględnieniem czynników korygujących i współczynnika korekcyjnego, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Ponadto jak wskazano powyższej rzeczoznawca majątkowy ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji, gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. [...] S. A. wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium, w której zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. - art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. przez: brak dokonania prawidłowej oceny wartości dowodu jakim był przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2023 r. oraz wyjaśnień złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego za pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r., w tym, w kontekście zastrzeżeń do operatu szacunkowego wskazanych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., przez uznanie za wystarczające wyjaśnień złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego w piśmie z dnia [...] r., pomimo tego, iż wyjaśnienia te nie zostały udzielone odnośnie wszystkich sformułowanych przez organ w decyzji z dnia [...] r. zastrzeżeń do operatu szacunkowego, a w pozostałym zakresie wyjaśnienia te mają charakter ogólnikowy, brak odniesienia się do zarzutów odwołania w zakresie treści operatu szacunkowego, brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym brak podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie zarzutów w stosunku do operatu szacunkowego zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., przez oparcie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy na treści operatu szacunkowego, który z uwagi na upływ czasu nie mógł być wykorzystany w postępowaniu odwoławczym, - art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, przejawiające się w powieleniu stanowiska organu pierwszej instancji, z pominięciem obowiązku ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, brak zobowiązania organu I instancji do złożenia wyjaśnień dotyczących treści pisma z dnia [...] r., pominięcie braku wyjaśnienia przez organ I instancji treści zarzutów w stosunku do operatu szacunkowego zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., brak podjęcia przez organ odwoławczy działań mających na celu wyjaśnienie zarzutów zawartych w treści decyzji z dnia [...] r., brak wskazania czy, a jeżeli tak, to z jakiego powodu organ odwoławczy odstąpił przynajmniej od części zarzutów wobec treści operatu szacunkowego wskazanych w decyzji z dnia [...] r., - art. 9 k.p.a. przez brak pouczenia strony o przysługującym jej prawie wynikającym z art. 157 § 1 u.g.n., pomimo, iż operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 98a ust. 1 u.g.n. przez brak prawidłowego ustalenia wartości rynkowych nieruchomości, ustalenie opłaty adiacenckiej pomimo braku niewątpliwego wykazania, iż doszło do wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału, co stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej, przez błędne przyjęcie przez organy obu instancji, że w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość, w sytuacji gdy wskutek jej podziału nie zmieniła żadnej ze swych cech, poza faktem dokonania celowego podziału i liczbą wydzielonych planowo działek, z których nieruchomość się składa, - art. 146 ust. 1a oraz art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 u.g.n., przez "uznanie, iż operat szacunkowy z [...] r. sporządzony został w sposób prawidłowy, pomimo uprzednich zastrzeżeń do treści operatu wyrażonych w decyzji organu odwoławczego z [...] r. oraz pomimo, iż wyjaśnienia złożone za pismem rzeczoznawcy majątkowego z [...] r. nie stanowią należytego i wyczerpującego odniesienia się do zarzutów wniesionych przez organ odwoławczy w treści decyzji z dnia [...] r. odnośnie operatu szacunkowego, poprzez brak podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej", - art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. przez wydanie orzeczenia przez organ odwoławczy w oparciu o operat szacunkowy, który w dacie orzekania przez ten organ nie posiadał klauzuli aktualizacyjnej, a zatem nie mógł stanowić dowodu na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, - art. 98a ust. 1b u.g.n. oraz art. 151 ust. 1 i art. 156 ust. 3 u.g.n. przez uznanie, iż art. 98a ust. 1b u.g.n. zdanie pierwsze stanowi lex specialis w stosunku do art. 151 ust. 1 u.g.n., w konsekwencji przez uznanie, iż w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej nie obowiązują terminy aktualności operatu szacunkowego. Na podstawie tak postawionych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] r. nr [...], nakładającą na skarżącą spółkę opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie działką nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej: [...] - miasto, obręb ewidencyjny 1, w wyniku jej podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...] nr [...] z [...] r. Podstawę materialną powyższych decyzji stanowił art. 98a u.g.n. zgodnie z którym: - Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). - Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). - Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b). - Przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego (ust. 2). - Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie (ust. 3). Z przytoczonych przepisów wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) dokonano ostatecznego (prawomocnego) podziału nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania, 2) w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, 3) nie upłynął okres trzech lat liczony od dnia, w którym decyzja (orzeczenie) o podziale stała (-o) się ostateczna (prawomocne), 4) podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej. Przepis art. 98a u.g.n. znajdzie zastosowanie tylko przy podziałach dokonywanych na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania. Sam podział nieruchomości jedynie może, ale nie musi powodować zwiększenia jej wartości. Skutek taki nastąpi, jeżeli w wyniku podziału powstaną działki, których cechy, np. takie jak wielkość, konfiguracja granic, sposób skomunikowania z drogą publiczną, spowodują podniesienie atrakcyjności rynkowej nieruchomości. Podstawę do ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, opierająca się na analizie rynku nieruchomości, wskazująca na większą atrakcyjność nieruchomości podzielonej na wyodrębnione ewidencyjnie działki gruntu aniżeli stanowiącej jedną całość. Opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, należnej w związku z uzyskaniem przez właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości korzyści majątkowej w postaci wywołanego podziałem wzrostu wartości tej nieruchomości (por. P. Czechowski (red.), U.g.n. Komentarz, WK 2015, t. 1 i 2 do art. 98a, wyrok WSA w Poznaniu z 20 listopada 2013 r., IV SA/Po 435/13). W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż na wniosek skarżącej spółki, jako właścicieki działki nr [...], położonej w [...], doszło do jej podziału, który został zatwierdzony decyzją Burmistrza [...] nr [...] z [...] r., która stała się ostateczna w dniu [...] r. W tej dacie obowiązywała uchwała RM określająca wysokość opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po podziale. Niesporne jest również, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia powyższej opłaty zostało wszczęte przed upływem 3 lat od kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna. Nie zachodziło w kontrolowanej sprawie również wyłączenie ustalenia opłaty adiacenckiej określone w art. 98a ust. 2 u.g.n., tj. podział nie następował niezależnie od ustaleń planu. Istota sporu sprowadzała się do tego, czy podział spowodował wzrost wartości nieruchomości, co jest związane z oceną wiarygodności operatu szacunkowego, sporządzonego stosownie do art. 156 u.g.n., na podstawie którego organy ustaliły wzrost nieruchomości w następstwie jej podziału. Operat szacunkowy jest najważniejszym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej i stąd też ustawodawca w art. 146 ust. 1a u.g.n. powierzył szacowanie wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym. Zasady sporządzania operatu zostały zawarte w rozdziale 1 Działu IV "Wycena nieruchomości" u.g.n., tj. w przepisach od art. 149 do art. 159 oraz w r.w.n. Zasadnie organy obu instancji uznały, iż w kontrolowanej sprawie miało zastosowanie r.w.n., a nie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832). Operat został bowiem sporządzony [...]r., a zgodnie z § 85 ust. 1 tego rozporządzenia do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z r.w.n. wynika m.in., że w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym podstawę formalną wyceny nieruchomości, źródła danych o nieruchomości oraz ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości (§ 56 ust. 1 pkt 3 i 4 r.w.n.). Do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu (§ 56 ust. 4). Operat szacunkowy jest dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 1930/11; wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r. , I OSK 2311/15). Z tego względu do oceny operatu szacunkowego ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z uwagi na szczególny charakter dowodu, jakim jest operat szacunkowy, w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Niezależnie od powyższego, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne rozpoznające skargi na decyzje tych organów w sprawach dotyczących opłaty adiacenckiej mają obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Oceny takiej dokonuje się pod względem formalnym, która obejmuje badanie, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11). Mając na uwadze powyższy zakres oceny należy wskazać, iż niewątpliwie operat szacunkowy został sporządzony w kontrolowanej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego U. M., legitymującą się wymaganym uprawnieniem (nr [...] – zob. [...]), zgodnie z art. 191 ust.1 u.g.n. Ponadto rzeczoznawca w sposób prawidłowo uwzględnił, sporządzając operat, zasady ustalenia wartości nieruchomości określone w przepisach art. 98a ust. 1a i b i ust. 3 u.g.n., udzielając dodatkowo przekonywujących wyjaśnienia odnośnie dróg w piśmie z [...] r. Sąd nie podziela jednak oceny organów, iż operat szacunkowy jest kompletny, jasny i logiczny. Zważyć przede wszystkim należy, że – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - rzeczoznawca nie uzasadnił w żaden sposób, dlaczego szacując nieruchomość wybrał podejście porównawcze i metodę porównania parami (zob. strona [...]-[...] operatu). Wyjaśniono jedynie na czym powyższa metoda polega. Podjęcie decyzji dotyczącej wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości należy do rzeczoznawcy majątkowego, który określa wartość nieruchomości. Jednak nie może on podjąć tej decyzji w sposób całkowicie dowolny, gdyż musi uwzględnić podane w art. 154 ust. 1 u.g.n. czynniki. W przepisie tym nie wskazano jednak, jak te czynniki mają wpływać na wybór konkretnej metody lub techniki. Tak więc rzeczoznawca majątkowy, mimo wskazania tych czynników, podejmuje omawiane decyzje w sposób dość swobodny, biorąc jednak pod uwagę także przepisy r.w.n. Dokonany wybór rzeczoznawca powinien uzasadnić (por. wyrok NSA z 6 września 2008 r., I OSK 852/07, E.Bończak-Kucharczyk, U.g.n. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2025, t. 1 do art.154). Wynika to z § 55 r.w.n., zgodnie z którym operat szacunkowy przedstawia postępowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 6 ustawy (§ 1) oraz zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego (§ 2). Ponadto organ odwoławczy w decyzji [...] r. uchylającej decyzję organu I instancji z [...] r. wskazywał zasadnie na niedostatecznie opisanie nieruchomości, które były porównywane, co uniemożliwia ocenę czy stanowią nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Kwestia ta w ogóle nie została podniesiona w piśmie organu I instancji wzywającym rzeczoznawcę do złożenia wyjaśnień do operatu, a w konsekwencji rzeczoznawca w ponownym postępowaniu nie wypowiedział się w tym zakresie. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wskazał, czemu tego braku operatu nie traktuje już jako mającego znaczenie w sprawie. Analizując operat szacunkowy w powyższym kontekście należy wskazać, iż nie sposób jednoznacznie stwierdzić jakie miały konkretnie przeznaczenie nieruchomości porównywane. Pojawiają się różne i niekonsekwentne określenia: "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" (pkt [...] – strona [...] operatu), "zabudowa mieszkaniowa" (pkt [...] – strona [...] operatu), "większość analizowanych transakcji to nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową" (s. [...] operatu), w końcowych wnioskach mowa jest o nieruchomościach "pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną" (s. [...]), aby dalej wskazywać na "nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną i zagrodową" (s. [...]). Natomiast w piśmie z dnia [...] r. rzeczoznawca wskazał, że do "analizy przyjęto transakcje z nieruchomości, które przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową". Natomiast nieruchomość podlegająca wycenie – pomijając tereny przeznaczone pod drogi i infrastrukturę techniczną - ma różne funkcje w planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała RM w [...] z [...] r. nr [...]): usługi ([...]), zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ([...], [...], [...]), zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna ([...]). W odniesieniu do gruntu o przeznaczeniu pod usługi (działka nr [...]) kwestia ta jest indyferenta z punktu widzenia interesu skarżącej spółki, gdyż w świetle treści operatu, jak i wspomnianego pisma rzeczoznawcy, nie doszło do podwyższenia wartości nieruchomości (tożsama wartość przed i po podziale). Inaczej natomiast należy ocenić jakie nieruchomości są porównywane w ramach kategorii "zabudowa mieszkaniowa". Bez konieczności odwoływania się do wiedzy specjalistycznej, jest bowiem oczywiste, że pod pojęciem "nieruchomość przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową" mieści się całe spectrum nieruchomości, które mogą cechować się różnym stopniem intensywności ich wykorzystania, a w konsekwencji różnić się ceną, jaką można za nie uzyskać na rynku. W związku z tym, działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną co do zasady przedstawiają różną wartość niż działki jednorodzinne. Działki siedliskowe stanowią zaś odmienną kategorię i nasuwają się wątpliwości, czy w ogóle powinny być uwzględniane w odniesieniu do wyceny nieruchomości miejskich, a z takimi mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Reasumując, rzeczoznawca nie wyjaśnił zatem dostatecznie, jaka funkcja nieruchomości mieszkaniowych (jednorodzinna, wielorodzinna, zagrodowa) jest przewidziana dla danych nieruchomości przyjętych do porównań, posługując się w tym zakresie niekonsekwentną nomenklaturą. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (por. wyrok NSA 24 czerwca 2021 r., I OSK 372/21, wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2010 r. II SA/Kr 19/10, wyrok WSA w Gdańsku z 10 października 2012 r. II SA/Gd 135/12). Zwrócić również należy uwagę, iż rzeczoznawca określając wartość nieruchomości po podziale w przypadku działek nr [...], [...], [...], [...] posłużył się "współczynnikiem eksperta". Wprawdzie wskazał, z jakich przyczyn to uczynił, jednakże w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego przyjął go akurat na poziomie [...], co nosi znamiona dowolności. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny uniemożliwia dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego, a biegły powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości, niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu, w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, gdyż umożliwia to ocenę prawidłowości tego dowodu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 marca 2013 r., II SA/Gd 609/12, wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 123/08). Podkreślić również należy, iż organ nie odniósł się do zarzutów zawartych na stronie 2-3 uzasadnienia odwołania, ani też nie zażądał ustosunkowana się do nich przez rzeczoznawcę. W sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje zarzuty przeciwko operatowi, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony rzeczoznawcy i zobowiązania autora dowodu do złożenia wyjaśnień odnośnie zarzutów strony. To do organu należy bowiem dokładne i wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tak w postępowaniu pierwszo instancyjnym, jak i w odwoławczym - art. 7, 77 § 1 i 80 w związku z art. 140 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 października 2024 r., I SA/Po 845/23, wyrok WSA w Łodzi z 7 października 2021 r., II SA/Łd 713/20, wyrok WSA w Olsztynie z 19 marca 2019 r., II SA/Ol 78/19). W przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia biegłego, złożone na żądanie organu, są w dalszym ciągu kwestionowane, to dopiero wówczas na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1833/07) Skarżąca podniosła mianowicie, iż wśród [...] transakcji tylko trzy dotyczyły nieruchomości o powierzchni powyżej 1 ha - nr [...] – [...] ha, nr [...] – [...]ha, nr [...] - [...] ha, czyli podobnej do nieruchomości wg stanu przed podziałem. Jednak na podstawie wszystkich [...] transakcji określono wspólne cechy i wagi do dalszych czynności, tj. do określenia wartości nieruchomości w dwóch stanach przed podziałem i po podziale. Powyższe dowodzi, że na badanym rynku nieruchomości nie ma odpowiedniej ilości transakcji z nieruchomościami podobnymi, na podstawie których możliwe byłoby prawidłowe określenie wartości nieruchomości według jej stanu przed podziałem. Zdaniem skarżącej spółki, skoro wycena wykonywana jest dla celu ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu nieruchomości na skutek podziału, to istotną cechą wpływającą na wartość jest wielkość działki i trudno się zgodzić ze stanowiskiem przyjętym w operacie, że będące przedmiotem transakcji nieruchomości o powierzchni mniejszej (od [...] ha do [...] ha) są podobne do nieruchomości o większej powierzchni (od [...] ha do [...] ha). Z większych działek (pow. 1 ha) można wydzielić co najmniej [...] działek budowlanych, natomiast z mniejszych wykazanych w zbiorze transakcji najwyżej [...]działki i ten aspekt wyklucza podobieństwo takich nieruchomości. W ocenie strony wątpliwym wydaje się również założenie, że wykazany w operacie szacunkowym wzrost wartości nieruchomości według stanu po jej podziale w stosunku do stanu przed podziałem jest efektem jedynie podziału nieruchomości (różnicy wartości z powodu wielkości i kształtu działek). Z treści operatu wynika, że odnotowane ceny transakcyjne nieruchomości zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, a zróżnicowanie to wynika przede wszystkim z położenia tych nieruchomości, stopnia dostępu do uzbrojenia w infrastrukturę techniczną, dostępu komunikacyjnego, a także zróżnicowanych możliwości zagospodarowania, zasadniczy jednak wpływ na wysokość cen ma przede wszystkim ilość podaży tych nieruchomości na rynku i ilość potencjalnych nabywców. Czynnik wielkości działek nie jest w ogóle uwzględniony. Z kolei przy ustalaniu wag cech rynkowych wskazano w operacie, iż cechy rynkowe nieruchomości wybrano w oparciu o analizę preferencji zgłaszanych w toku zawieranych transakcji przez potencjalnych nabywców nieruchomości i są to: szczegółowa lokalizacja i położenie nieruchomości, stopień wyposażenia terenu w urządzenia techniczne i komunalne wraz z możliwością przyłączenia, stan zagospodarowania terenu - ograniczenia planistyczne, wielkość działki oraz inne ograniczenia jako czynniki wpływające na wartość. Wagę cechy "wielkość działki" oszacowano w wysokości [...] %, czyli maksymalnie w takim stopniu parametr wielkości działki wpływa na wartość nieruchomości, natomiast wyliczona różnica wartości nieruchomości według stanu przed podziałem i po podziale wynosząca [.] zł stanowi ok. [...]%. To pozwala wnioskować, że wykazany wzrost wartości nieruchomości nie jest tylko skutkiem dokonania podziału nieruchomości. Niewielka liczba transakcji nieruchomościami podobnymi, w tym przypadku nieruchomościami o większej powierzchni - pow. [...] ha (dla określenia wartości nieruchomości wg stanu przed podziałem) uniemożliwia prawidłową analizę rynku, a w konsekwencji prawidłowe określenie wartości nieruchomości według stanu przed podziałem i po podziale. Odniesienie się do tej argumentacji było tym bardziej zasadne, iż w poprzedniej decyzji uchylającej organ poddał w wątpliwość posłużenia się tożsamą bazą danych zarówno do wyceny przed i po podziale w sytuacji, gdy powierzchnia działek jest cechą różnicującą, a wyjaśnienia rzeczoznawcy w tym zakresie - jak słusznie zarzucono w skardze - nie do końca odpowiadają na postawiony zarzut koncentrując się na dopuszczalności posługiwania się jedną bazą w świetle art. 4 pkt 16 u.g.n., czego w istocie organ nie wykluczał. Podkreślić w tym miejscu należy, iż Sąd nie jest władny zastąpić organów administracji w dokonaniu ustaleń, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie ("załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.) spraw administracyjnych, lecz – jak wynika z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) – kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących ustaleń, analiz, tudzież przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi kierowały się one przy rozstrzyganiu danej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2016 r., IV SA/Po 973/15). Kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 1419/17). Zwłaszcza nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, którymi kierował się organ wydając dane rozstrzygnięcie. Motywy te muszą wynikać wprost z decyzji i jego uzasadnienia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 września 2017 r., II SA/Go 401/17). Zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest - tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a.) – związany art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów oraz rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania, ewentualnie dalszych pism stron oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234, wyrok WSA w Warszawie z dnia 07 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2006 r., VI SA/Wa 1409/06, K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), KPA, Komentarz, C.H.Beck 2014, s. 73-74). Stąd też decyzja organu odwoławczego niespełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji organu I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z 17 lutego 2010 r., VIII SA/Wa 672/09). Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonej decyzji w świetle powyższej analizy tych standardów nie spełniania. Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 156 ust. 4 u.g.n, zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Stosownie bowiem do art. 156 ust. 4 u.g.n. przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych. W piśmiennictwie podkreśla się, że jeśli z przepisów odrębnych wynikają określone, specyficzne dla danej instytucji prawnej, zasady ustalania wartości nieruchomości dla potrzeb określenia wysokości opłaty czy odszkodowania, to reguły oceny przydatności dowodowej operatu określone w art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. mogą ustąpić im miejsca. Zatem jeśli w przepisach odrębnych dla określonych potrzeb lub warunków kwestie te zostały uregulowane inaczej, to te inne przepisy (odrębne) należy traktować jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i art. 156 ust. 4 u.g.n. (por. E. Bończak-Kucharczyk, op. cit, t. do art. 156). Jako przykład takich szczególnych regulacji wskazuje się w orzecznictwie przepisy dotyczące wymierzenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130;, zwanej dalej u.p.z.p.). Podkreśla się bowiem, że wysokość tej opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie, dlatego przyjmuje się, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2012 r., II OSK 1225/11; z 10 czerwca 2014 r., II OSK 69/13; z 27 grudnia 2016 r., II OSK 801/15; z 1 lutego 2019 r., II FSK 314/17, z 17 lutego 2022 r., II OSK 152/22). W odniesieniu do opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, takim przepisem odrębnym – jak zasadnie wskazało Kolegium - jest przepis art. 98a ust. 1b u.g.n. i to jego regulacja uzasadnia brak potrzeby oceny operatu w świetle art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Przepis ten zawiera bowiem reguły ustalania wartości nieruchomości przed i po podziale stanowiąc, że określa się ją według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Oznacza to, że dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału wycenia się wartość nieruchomości na ten sam dzień, ale raz według stanu przed podziałem (na dzień, w którym wydana została decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości) i powtórnie według stanu z dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że taka konstrukcja prawna gwarantuje, że zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. geodezyjnym podziałem nieruchomości (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r., I OSK 516/16, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl). Przyjęcie za punkt wyjścia do wyceny jednego dnia uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, który jako zdarzenie prawne jest już zaszłością historyczną w dacie dokonywania szacunków, powoduje, że wycena nie wymaga aktualizacji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 października 2023 r., II SA/Gd 665/23, LEX nr 3617746). Podkreślenia wymaga, iż wskazany w uzasadnieniu skargi wyrok NSA z 6 sierpnia 2010 r. I OSK 1371/09 zapadł w odmiennym stanie prawnym, a mianowicie uwzględnił brzmienie art. 98a ust. 1 u.g.n. obowiązujące przed 23 sierpnia 2017 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1509). Wynikało z niego, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W takim stanie prawnym rzeczywiście zachodziła konieczność aktualizacji operatu. Natomiast pozostałe orzeczenia wskazane w uzasadnieniu skargi, albo nie odnoszą się do sprawy o ustalenie opłaty adiacenckiej ustalanej na postawie art. 98a ust. 1 u.g.n. albo odwołują się bezrefleksyjnie do powyższego orzeczenie NSA, nie dostrzegając zmiany stanu prawnego. Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. w związku z art. 157 ust. 1 u.g.n. na skutek niepoinformowania skarżącej spółki przez organ prowadzący sprawę o możliwości weryfikacji operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Przepis art. 9 k.p.a. istotnie nakłada na organy administracji państwowej obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku całego postępowania, tj. od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Jednakże obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z udzielaniem pouczeń prawnych uczestnikom postępowań administracyjnych oraz poszukiwanie optymalnych i adekwatnych dla tych uczestników rozwiązań prawnych. Od operatu szacunkowego nie służy odwołanie rozumiane jako odwołanie się od orzeczenia zapadłego w toku instancji, a zatem ani biegły rzeczoznawca ani organ prowadzący postępowanie dowodowe nie są zobligowani do pouczania uczestników postępowania o możliwości weryfikacji tego dowodu, jaką daje im przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. Skoro tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zwartości operatu szacunkowego, to strona kwestionująca dany operat powinna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Kwestia, czy strony postępowania zechcą skorzystać z takiej możliwości należy tylko do nich, a dopuszczalność uznania operatu za prawidłowy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym nie zależy od tego, czy strony zechciały skorzystać lub nie skorzystały z takiej drogi weryfikacji operatu. Zasady informowania stron o ich uprawnieniach procesowych, wynikającej z art. 9 k.p.a. nie można interpretować tak szeroko, jak chce tego strona skarżąca, a w szczególności, by obejmowała ona wszelkie sugestie co do kierunków postępowania dowodowego, które ewentualnie mogą być korzystne dla strony. Obowiązek informowania o treści art. 157 ust. 1 u.g.n. nie wynika przy tym ani z przepisów u.g.n., ani z przepisów r.w.n., odnoszących się do treści operatu. Przy czym należy podkreślić, że art. 157 u.g.n. nie jest normą mającą gwarantować uprawnienia procesowe strony, lecz normą ogólną, regulującą dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych. Stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., I OSK 1963/17, wyrok NSA z 20 maja 2021 r., I OSK 4117/18, wyrok NSA z 22 października 2024 r., II OSK 2894/21, wyrok NSA z 25 maja 2023 r., I OSK 1212/12) Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a w konsekwencji uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2024 r., poz. 935; dalej jako p.p.s.a.). Brak było natomiast podstaw do wypowiadanie się przez Sąd co do zarzutów naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. Byłoby to bowiem możliwe jedynie w sytuacji prawidłowo zrekonstruowanego stanu faktycznego. Ponowne rozpoznając sprawę organ odwoławczy związany będzie powyższą oceną prawną i usunie dostrzeżone przez Sąd uchybienia, wzywając rzeczoznawcą do ustosunkowania się do stwierdzonych niejasności i wątpliwości w odniesieniu do operatu, ponadto w sposób rzetelny odniesie się do zarzutów odwołania, któremu da wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz strony skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzają się do: - wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 2000 zł wynikającej z § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U nr 2021, poz. 535); - wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 5400 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.