II SA/Go 582/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A.Ż. od decyzji Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...], Starosta, działając na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - (t. j. Dz. U. 2020.1333 zezm., dalej jako P.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2020.256 ze zm., dalej jako k.p.a.), orzekł o niezbędności wejścia dla A.Ż., na teren sąsiedniej nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr ewid. działki [...], w celu wykonania docieplenia budynku i remontu elewacji na nieruchomości położonej w [...], na działce nr ewid. [...], i jednocześnie określił szczegółowo warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 4 lutego 2021 r. A.Ż. wystąpiła do Starosty o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w [...], w celu docieplenia budynku i remontu elewacji na nieruchomości położonej w [...]. Następnie wniosek na skutek wezwania organu został uzupełniony przez stronę o brakujące dane i dokumenty, m. in. określono zakres robót (remont i docieplenie ściany budynku przy [...]), przewidywany czas ich wykonania (jeden miesiąc) oraz teren niezbędny do zajęcia w celu wykonania przedmiotowych robót (3m licząc od granicy działek, na długości budynku przy [...], numery działek [...] - uczestnicy i [...] - wnioskodawczyni). W uzupełnieniu wniosku wskazano ponadto numery działek ewidencyjnych oraz przedłożono oświadczenie wnioskodawczyni dotyczące wielokrotnego zwracania się ustnie do właścicieli sąsiedniej nieruchomości – W. i T.G. o wyrażenie zgody na remont i docieplenie fasady budynku przy [...], dodatkowo wskazując na konfliktowe stosunki z właścicielami sąsiedniej działki. Organ wskazał, iż w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. W. i T.G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócili się z wnioskiem o odmowę wszczęcia postępowania lub umorzenia postępowania, podnosząc, iż wnioskodawczyni nigdy nie zwróciła się do nich o zgodę na wejście na nieruchomość, ani nie uprawdopodobniła w/w okoliczności. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie wskazuje na niezbędność wejścia na teren wnioskowanej nieruchomości celem wykonania przez inwestora planowanych robót. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli W. i T.G. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów k.p.a. (m.in. art. 7, 77, 80) i art. 47 ust. 2 P.b. mające wpływ na wynik sprawy. Odwołujący wskazali, że organ przed wydaniem decyzji nie ustalił czy wnioskodawczyni prowadziła z nimi jakiekolwiek negocjacje co do udostępnienia nieruchomości. Podnieśli także, że organ nie ustalił, iż wykonanie inwestycji wymaga wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. Tym samym nie sprawdził czy są spełnione warunki niezbędne do wydania decyzji rozstrzygającej o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem odwołujących organ nie ustalił również zakresu robót i czy nie spowodują one przekroczenia granic ograniczając trwale prawo odwołujących do ich nieruchomości. W ocenie odwołujących się możliwość wydania decyzji w trybie art. 47 ust. 2 P.b. nie dotyczy dowolnych robót budowlanych. Decyzja taka może być wydana jedynie w przypadku robót podlegających regulacjom prawa budowlanego i uzyskanie takiej decyzji musi być poprzedzone dokonaniem zgłoszenia lub uzyskaniem pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], Wojewoda, powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż materiał dowodowy nie został zgromadzony w całości. Wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Ponadto do jego przeprowadzenia, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, nie jest uprawny organ odwoławczy. Uzupełnienie materiału dowodowego, w zakresie w jakim nie dokonał tego organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której strony postępowania zostałyby pozbawione możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W ocenie organu odwoławczego w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda wskazał, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 P.b. organ ma obowiązek zbadać: po pierwsze, czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości i czy starania te okazały się bezskuteczne, po drugie, czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, po trzecie czy inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, bądź dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Organ odwoławczy po pierwsze stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwala na rozstrzygnięcie, o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Postępowanie zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Według Wojewody organ I instancji nie wskazał w zaskarżonej decyzji dlaczego uznał, że inwestor podjął starania o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości i czy starania te okazały się bezskuteczne, w sytuacji gdy właściciele działki sąsiedniej w piśmie z [...] marca 2021 r. podkreślają, iż inwestor nie zwracał się do nich w przedmiocie wyrażenia zgody na wejście na teren ich posesji. Wojewoda zwrócił także uwagę, iż organ nie ustalił czy wnioskująca o wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 P.b. posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę bądź skutecznie dokonane zgłoszenie robót budowlanych. Organ odwoławczy wskazał, iż z treści wniosku wynika, że roboty jakie zamierza wykonywać wnioskodawczyni nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Nie mniej jednak, w przypadku ubiegania się o administracyjne rozstrzygniecie niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej wnioskodawczyni musi legitymować się takim dokumentem. W innym wypadku nie ma wobec takich robót zastosowania tryb określonych w art. 47 ust. 2 P.b., a uzyskanie zgody na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej możliwe jest na podstawie przepisów regulujących stosunki cywilno-prawne. Wojewoda dodał, iż podniesiona przez odwołujących kwestia przekroczenia granic ich nieruchomości przez wykonane przez inwestora ocieplenie budynku winna również zostać wyjaśniona jednakże właśnie na etapie uzyskania pozwolenia na budowę bądź przy dokonaniu zgłoszenia. Według Wojewody wyłączenie robót jakie zamierza wykonać wnioskodawczyni spod jurysdykcji organu administracji architektoniczno- budowlanej powoduje również, iż ewentualne przekroczenie granic nieruchomości, naruszenie praw właściciela nieruchomości sąsiedniej, również spod kontroli organów zostaje wyłączone. Zdaniem Wojewody powyższe kwestie nie znalazły wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, które notabene jest wyjątkowo lakoniczne, przez co naruszony został art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wojewoda uznał ustalenia stanu faktycznego dokonane w powyższym zakresie, przez organ I instancji za nieprecyzyjne, a w związku z tym, wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest w jego ocenie niemożliwe. Powyższa decyzja stałą się przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez A.Ż., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu prawidłowej decyzji organu I instancji, wskutek dokonanej przed organ odwoławczy błędnej wykładni art. 47 ust. 2 P.b. Wnosząca sprzeciw wskazała, iż przedstawiła oświadczenie, zgodnie z którym T.G. stanowczo odmówił prowadzenia z nią jakichkolwiek negocjacji i ustalania warunków wejścia, a jeżeli organ odwoławczy miał w tym zakresie dalsze wątpliwości powinien jej zdaniem uzupełnić postępowanie dowodowe w trybie art. 136 § 1 k.p.a. (np. poprzez przesłuchanie stron), bez potrzeby wydawania decyzji kasatoryjnej. Za błędny uznała także wnosząca sprzeciw pogląd, że instytucja art. 47 P.b. dotyczy wyłącznie prac wymagających dokonania zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, gdyż takiego przepisu ustawa nie zawiera. Wnosząca sprzeciw wskazała, iż zgodnie z art. 3 pkt 7 P.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Definicja ta nie wymienia konieczności uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia, by konkretne prace uznać za roboty budowlane. Wymogu tego nie stawia też art. 47 P.b. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Po zawiadomieniu stron, w związku z zastosowaniem w sprawie art. 64d § 2 p.p.s.a., o treści art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganie, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U, poz. 1842) zmienionego art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 29 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1090) i sposobie przeprowadzania rozpraw, wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, a wnosząca sprzeciw nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] uchylająca decyzję Starosty z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], orzekającą, na wniosek A.Ż. o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki o nr ewid. [...], położonej przy [...], w celu wykonania docieplenia budynku i remontu elewacji nieruchomości położonej w [...], z działka o nr ewid. [...] i przekazująca organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przed dokonaniem merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a., stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzającą w postępowaniu sądowoadminstracyjnym instytucję sprzeciwu od decyzji podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu drugiej instancji w ograniczonym zakresie, wykluczając tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego, (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), P.p.s.a. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2019, s. 724). Potwierdzeniem takiego stanowiska jest także treść art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., w którym określono, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Ustawa nie wskazuje innych, dodatkowych przesłanek uwzględnienia sprzeciwu od decyzji. W konsekwencji w piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny, że skorzystanie z decyzji kasacyjnej nastąpiło zgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 k.p.a., sąd oddala sprzeciw (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, op. cit., s. 726-727). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi, gdy : a) organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak /w/ B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. /w/ Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., II OSK 2804/14). Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, wyrok NSAz dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16 ). Przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji prawi interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18). Odstępstwa co do zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy przewidziano w art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji. Zasadniczą przyczynę wydania decyzji kasatoryjnej stanowiło stwierdzenie przez Wojewodę, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności i dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ II instancji kierując się określonymi w art. 47 ust. 2 P.b. przesłankami dotyczącymi uwzględnienia wniosku w zakresie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, wskazał, iż konieczne jest zbadanie:1) czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości i czy starania te okazały się bezskuteczne, 2) czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, 3) czy inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, bądź dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 47 ust. 1 P.b., jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Natomiast w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Nie ulega wątpliwości, iż instytucja orzeczenia przez organ administracji publicznej o niezbędności wejścia inwestora na teren nieruchomości sąsiedniej, ze względu na szczególny charakter winna być stosowana ze szczególną ostrożnością i dokładnością wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia, skoro prowadzi do ograniczenia prawa własności poprzez upoważnienie innej niż właściciel osoby do korzystania z nieruchomości. Biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy Wojewoda uznał, iż nie pozwala on rozstrzygnąć o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż przesłanka "niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości" występuje zawsze, gdy posadowione budynki znajdują się w granicy działki sąsiedniej, a zatem nie ma innego sposobu wykonania robót budowlanych, jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1393/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 czerwca 2021 r., II SA/Ke 262/21, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie z załączonych do akt sprawy wydruków map (k. 5 i 6), z treści wniosku z [...] lutego 2021 r. i pisma uzupełniającego z [...] marca 3021 r. wynika, iż budynek, którego dotyczy przedmiotowy wniosek położony jest na granicy działek wnioskodawczyni i jej sąsiadów, co nie było także kwestionowane w toku postępowania przez właścicieli działki nr [...]. Wojewoda orzekając o uchyleniu decyzji organu I instancji wskazał po pierwsze na brak podania przez organ I instancji podstaw uznania za spełnioną przesłankę co do podjętych starań wnioskodawcy w zakresie uzyskania zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości i ich bezskuteczności, skoro powyższej okoliczności zaprzeczyli właściciele działki nr [...]. Zauważyć należy, iż przepis art. 47 ust. 2 P.b. przewiduje jako warunek uruchomienia przewidzianego w nim trybu administracyjnego wykazanie (uprawdopodobnienie) przez wnioskodawcę – inwestora, iż usiłował on uzyskać zgodę właściciela nieruchomości sąsiedniej, lecz nie udało mu się uzyskać takiej zgody (por. Komentarz do art. 47 P.b., wyd. II, Kisielowska Helena (red.), Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej, LexisNexis 2010 r). We wniosku popartym odpowiednim materiałem dowodowym musi być wskazane, że dotychczas podjęte przez inwestora czynności w celu doprowadzenia do dobrowolnego skorzystania z sąsiedniego terenu okazały się bezskuteczne (T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 47). Także w orzecznictwie wskazuje się, iż administracyjny tryb rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest dopuszczalny jednak wyłącznie po wcześniejszym podjęciu przez inwestora prób uzgodnienia z sąsiadem warunków wejścia na teren jego nieruchomości i w sytuacji braku powodzenia takich działań. W takiej sytuacji decyzja, o której mowa w art. 47 ust. 2 P.b. zastępuje zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości (patrz wyroki WSA w Warszawie z 7 lutego 2019 r., VII SA/Wa 1976/19 i z 19 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1912/15 oraz w Opolu z 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 201/07). W przedmiotowej sprawie na tę okoliczność wnioskodawczyni załączyła do akt wyłącznie podpisane przez siebie oświadczenie. Zauważyć należy, iż nie tylko nieprecyzyjnie wskazano w w/w oświadczeniu, że wnioskodawczyni ,,kilkukrotnie zwracała się ustnie do W. i T.G. o wyrażenie zgody na remont i docieplenie fasady budynku przy [...]", a nie że zwracała się o umożliwienie wejścia na sąsiednią nieruchomość celem przeprowadzenia w/w robót budowlanych, ale – jak słusznie zwrócił uwagę Wojewoda - okoliczności tej zaprzeczyli właściciele nieruchomości nr [...]. W istocie zatem przyznać należy, iż spełnienie w/w przesłanki, szczególnie, iż z akt sprawy wynika, że stanowiska stron w tym zakresie są w sprawie sprzeczne, wymagałoby podjęcia przez organ czynności wyjaśniających np. poprzez przeprowadzenie rozprawy, ustalenie stanowiska stron, zwrócenie się do wnioskodawczyni o wyjaśnienie i potwierdzenie braku zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości na wejście inwestora na teren ich nieruchomości celem wykonania robót budowlanych. Ponieważ jednak nie była to jedyna okoliczność wymagająca wyjaśnienia na gruncie przedmiotowej sprawy mająca wpływ na rozstrzygnięcie, zdaniem Sądu organ II instancji, wbrew zarzutowi zawartemu w sprzeciwie, zasadnie nie zastosował art. 136 k.p.a., a orzekł na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Poza bowiem kwestią wyjaśnienia podjęcia przez inwestora prób uzgodnienia z sąsiadami warunków wejścia na teren ich nieruchomości, braku powodzenia tych działań i braku zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości, Wojewoda wskazał na konieczność ustalenia w przedmiotowym postępowaniu czy wnioskodawczyni posiada ostateczną decyzje o pozwoleniu na budowę lub skutecznie dokonane zgłoszenie robót budowlanych, wyrażając (jedną ze stosowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretacji), iż stanowi to jedną z przesłanek, którą organ zobowiązany jest zbadać przy wydaniu rozstrzygnięcia w trybie art. 47 ust. 2 P.b. W tym względzie Wojewoda zwrócił także uwagę, iż powinna zostać wyjaśniona kwestia przekroczenia granic nieruchomości właścicieli działki nr [...] przez wykonanie ocieplenia, a powinno się to odbyć według organu w toku postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, iż w istocie w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem A.Ż., organ I instancji nie poczynił ustaleń w zakresie posiadanego przez wnioskodawczynię pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w zakresie planowanych przez nią robót. W tym zakresie jednak konieczne wydaje się przede wszystkim precyzyjne określenie przez wnioskodawczynię zakresu planowanych przez nią robót budowlanych, z dokładnym ich opisem. Zauważyć należy, iż wnioskodawczyni wskazała w skierowanym do organu wniosku na zamiar dokonania docieplenia budynku, ale także wykonania remontu elewacji. Wnosząca sprzeciw nie podała jednak na czym dokładnie polegać będzie remont elewacji, co pozwoliłoby określić czy związany jest z tym obowiązek dokonania ewentualnego zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę, a także w jaki sposób dokonane ma być docieplenie (np. w zakresie grubości docieplenia). Odnośnie samego docieplenia budynku wskazać należy, na co też zwrócił choć lakonicznie uwagę Wojewoda, roboty polegające na dociepleniu budynku, ale o wysokości do 12m, mogą być legalnie wykonane bez uzyskania pozwolenia na budowę i bez dokonania zgłoszenia (możliwość taką przewiduje P.b. od 29 czerwca 2015 r.). Decyzji pozwolenia na budowę wymaga docieplenie budynków o wysokości powyżej 25 m, zgłoszenia docieplenie budynków powyżej 12 m, a nie wyższych niż 25 m (art. 29 ust. 2 pkt 4, art. 30 ust. 1 pkt 2c P.b.). Tymczasem w sprawie nie zostało ustalone przez organ I instancji jaką wysokość ma budynek przy [...], którego dotyczy ocieplenie, nie wynika to też z akt sprawy, a zatem brak ustalonej przez organ okoliczności czy wnioskodawczyni dotyczył obowiązek uzyskania zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. W przedmiotowej sprawie Wojewoda przedstawił wskazaną powyżej wykładnię przepisu art. 47 ust. 2 P.b., której sąd administracyjny nie jest uprawniony do kwestionowania w niniejszym postępowaniu. Sąd rozpoznający sprzeciw nie ma bowiem obowiązku weryfikowania przyjętej przez organ oceny w zakresie wykładni zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, a jedynie czy zastosowane przepisy uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r., II OSK 570/20). Powyższe związane jest z tym, iż założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) - sądy administracyjne przyjmują w orzecznictwie, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70). Ze wskazanych względów niezasadny okazał się zatem zarzut sprzeciwu odnoszący się do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 47 ust. 2 P.b. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał za zasadne stanowisko organu odwoławczego co do konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w kontrolowanej sprawie. W oparciu o powyższe rozważania Sąd uznał, iż sprzeciw jest niezasadny i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. go oddalił.