II SA/Go 699/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu M. B. od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]. na rzecz skarżącej M. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia [...] lipca 2025 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] przeprowadzili kontrolę sanitarną w zakładzie "[...]" w [...] należącym do M.B., na wniosek podmiotu kontrolowanego w związku z wniesieniem uwag i zastrzeżeń do wcześniejszego protokołu kontroli sanitarnej z [...] marca 2025 r. oraz w związku z pismem podmiotu kontrolowanego z dnia [...] czerwca 2025 r. dotyczącego przesunięcia wykonania nieprawidłowości sanitarno-technicznych. W opisie stanu faktycznego przedstawiciele PPIS w [...] odnieśli się do zastrzeżeń przedsiębiorcy do protokołu z [...] marca 2025 r. W trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowości dotyczące: 1) układu i rozplanowania pomieszczeń zakładu – funkcjonalności, krzyżowania się dróg, przestrzeni roboczej zakładu, zaplecza sanitarnego pracowników mających kontakt z żywnością; 2) niewłaściwego stanu techniczno-sanitarnego zakładu – stanu technicznego pomieszczeń zakładu: podłogi, ścian, sufitów w hali produkcyjnej, w pomieszczeniach: z żurownikami, tzw. ciastowni, komorze garowniczej, chłodni przy cukierni i magazynie podręcznym –małej chłodni; 3) zabezpieczenia zakładu przed szkodnikami i ich zwalczania – w hali produkcyjnej przy maszynie do wyrabiania ciasta przyklejono lep na muchy do listwy z przewodami elektrycznymi, co może przyczynić się do zanieczyszczenia produkowanej żywności. Protokół kontroli został podpisany i odebrany przez upoważniona osobę w dniu [...] lipca 2025 r., bez uwag i zastrzeżeń do stwierdzonego stanu faktycznego. Dnia [...] sierpnia 2025 r. do siedziby PSSE w [...] wpłynęło pismo strony, w którym zostały zgłoszone zastrzeżenia do protokołu kontroli sanitarnej. Jednocześnie strona wskazała, że nieprawidłowości wymienione w pkt 1.2 zostaną usunięte do dnia [...] października 2025 r. Zastrzeżenia te zostały wniesione w terminie 7 dni od daty doręczenia ww. protokołu. Punkt 1.2 w protokole z kontroli sanitarnej z dnia [...] lipca 2025 r. dotyczył niewłaściwego stanu techniczno-sanitarnego zakładu: podłogi, ścian i sufitów w pomieszczeniach produkcyjnych i magazynowych. W odpowiedzi PPIS w [...] poinformował stronę pismem z dnia [...] sierpnia 2025 r., że w zakresie wskazanych zastrzeżeń odpowiedź została udzielona wcześniejszym pismem z dnia [...] kwietnia 2025 r. Nadto w związku z nieprawidłowościami sanitarno-technicznymi stwierdzonymi podczas kontroli przeprowadzonej [...] lipca 2025 r., zostanie wszczęte postępowanie administracyjne. PPIS w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2025 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami zawartymi w protokole w zakresie: 1) nieprawidłowego układu funkcjonalnego pomieszczeń, tj. pracownicy do szatni wchodzą przez halę produkcyjną (krzyżowanie się dróg czystych z brudnymi); 2) złego stanu sanitarno-technicznego powierzchni podłogi w hali produkcyjnej – pomieszczenie z żurownikami; 3) złego stanu sanitarno-technicznego powierzchni ściany w hali produkcyjnej – tzw. ciastowni przy umywalce oraz w komorze garowniczej; 4) złego stanu sanitarno-technicznego powierzchni sufitu w hall produkcyjnej – w tzw. ciastowni, pomieszczeniu z żurownikami, w pomieszczeniu chłodni przy cukierni oraz magazynie podręcznym – małej chłodni. Zawiadomienie to strona odebrała dnia [...] września 2025 r. Decyzją z dnia [...] września 2025 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nakazał M.B., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w [...]: 1) zapewnić prawidłowy układ funkcjonalny pomieszczeń zapewniający odpowiednią przestrzeń roboczą pozwalającą na higieniczne przeprowadzanie wszelkich działań tj. zapewnić układ funkcjonalny pomieszczeń tak, by drogi czyste nie krzyżowały się z brudnymi, szczególnie podczas wchodzenia i wychodzenia pracowników do i z zakładu; 2) zapewnić należyty stan sanitarno-techniczny powierzchni podłogi w hali produkcyjnej – pomieszczenie z żurownikami, poprzez wykonanie jej z materiałów nieprzepuszczalnych, niepochłaniających, zmywalnych oraz nietoksycznych; 3) zapewnić należyty stan sanitarno-techniczny powierzchni ścian w hali produkcyjnej – pomieszczeniu tzw. ciastowi przy umywalce, w hali produkcyjnej – komora garownicza, poprzez zastosowanie materiałów łatwych do czyszczenia, nieprzepuszczalnych, niepochłaniających i nietoksycznych; 4) zapewnić należyty stan sanitarno-techniczny powierzchni sufitu w hali produkcyjnej – pomieszczeniu tzw. ciastowni, w pomieszczeniu z żurownikami, w pomieszczeniu chłodni przy cukierni, w magazynie podręcznym – małej chłodni, tak by uniemożliwić gromadzenie się zanieczyszczeń oraz zredukować kondensację, wzrost niepożądanych pleśni i strząsanie cząstek - w terminie do [...] października 2025 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż przeprowadzona w zakładzie w dniu [...] lipca 2025 r. kontrola wykazała nieprawidłowości sanitarno-techniczne zawarte w protokole z kontroli sanitarnej. Mianowicie nie zapewniono odpowiedniej przestrzeni roboczej pozwalającej na higieniczne przeprowadzenie wszelkich działań w zakładzie – układ funkcjonalny pomieszczeń jest nieprawidłowy tj. pracownicy do szatni wchodzą przez halę produkcyjną (krzyżowanie się dróg czystych z brudnymi); brak możliwości wejścia do piekarni inna drogą, z wejścia przez pomieszczenia produkcyjne korzystają także pracownicy sklepu. Przy wejściu głównym do pomieszczeń zakładu, stwierdzono znaczny ubytek elewacji z wyraźnymi śladami okopcenia po pożarze, powierzchnia elewacji nierówna, wyraźny ubytek ściany, co stwarza jednocześnie problem z utrzymaniem czystości na schodach prowadzących bezpośrednio do korytarza komunikacyjnego, w którym umieszczono szafki na obuwie zewnętrzne. Korytarz ten w chwili kontroli nie był utrzymany we właściwej czystości. Zastano w nim paczkę z materiałami budowlanymi do remontu, skrzynkę plastikową, miotłę bezpośrednio na podłodze, buty gumowe zabrudzone, kartonowe opakowania ustawione za szafą. Podłoga i listwy w podłodze przy szafie zabrudzone. Bezpośrednio przy wejściu stwierdzono znaczny ubytek sufitu, widoczne były belki i odkryte kanały prawdopodobnie spalinowe, o silnie okopconych powierzchniach. Stan ten powstał wskutek pożaru w obiekcie. W hali produkcyjnej – pomieszczenie z żurownikami – powierzchnia podłogi miejscami z ubytkami płytek ceramicznych, trudna do utrzymania w czystości. Nad wejściem do pomieszczenia z żurownikami powierzchnia sufitu miejscami nierówna, z łuszczącą się farbą, trudna do utrzymania w czystości. W hali produkcyjnej – pomieszczeniu tzw. ciastowni powierzchnia ściany przy umywalce z ubytkami glazury, trudna do utrzymania w czystości. W hali produkcyjnej – komora garownicza powierzchnia ściany w dolnej części niegładka, z ubytkami glazury, co utrudnia utrzymanie jej w czystości. W hali produkcyjnej – pomieszczeniu tzw. ciastowni powierzchnia sufitu nierówna, z łuszczącą się farbą, trudna do utrzymania w czystości, przy suficie wisiały lampy i liczne przewody elektryczne mogące stwarzać zagrożenie porażenia prądem itp. Są także źródłem kurzu i mogły utrudniać utrzymanie czystości w hali produkcyjnej, także część listew zabezpieczających przewody elektryczne uszkodzona, silnie zabrudzona. W pomieszczeniu chłodni przy cukierni powierzchnia sufitu miejscami z ubytkami, łuszczą się farbą, trudna do utrzymania w czystości. W magazynie podręcznym – małej chłodni nadal nie poprawiono stanu sanitarno-technicznego powierzchni sufitu – powierzchnia nierówna, z łuszczącą się farbą, trudna do utrzymania w czystości. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2025 r., nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie m.in. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, iż pierwsza kontrola sanitarna przeprowadzona w zakładzie w dniach [...] marca 2025 r. wykazała nieprawidłowości sanitarno-higieniczne. Od marca do lipca organ I instancji nie podjął żadnych działań w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Dopiero [...] lipca 2025 r. przeprowadzona została ponowna kontrola, która również wykazała te nieprawidłowości. Organ zaskarżoną decyzję wydał natomiast [...] września 2025 r., po upływie prawie dwóch miesięcy po stwierdzeniu nieprawidłowości, zobowiązując skarżącą do wykonania nałożonych obowiązków do [...] października 2025 r. Organ wydając decyzję w danej sprawie zobowiązany jest uwzględnić aktualny stan prawny i faktyczny z dnia wydania decyzji. Z akt sprawy nie wynika, by organ I instancji po przeprowadzeniu kontroli w lipcu br., po upływie prawie dwóch miesięcy, podejmował jakiekolwiek działania celem ustalenia czy stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości zostały usunięte, tym bardziej, że strona sama zobowiązała się do podjęcia działań naprawczych. Nadto z uwagi na fakt, iż w czasie rozpatrywania sprawy przez PWIS w [...] termin określony w zaskarżonej decyzji na wykonanie określonych w niej obowiązków, tj. do [...] października 2025 r. już minął, a strona w swoim piśmie z [...] sierpnia 2025 r. zobowiązała się do usunięcia stwierdzonych w trakcie kontroli sanitarnej z dnia [...] lipca 2025 r. uchybień dotyczących bieżącego stanu technicznego (ścian, sufitów, podłogi) do [...] października 2025 r., organ zobowiązany jest do zbadania czy obowiązki te zostały faktycznie wykonane, a jeśli tak to w jakim zakresie. Nadto w obiekcie w lipcu 2025 r. wybuchł pożar. W protokole kontroli zostało odnotowane, że stwierdzono ubytki elewacji ze śladami okopcenia po pożarze. Bezpośrednio przy wejściu stwierdzono także znaczny ubytek sufitu, widoczne belki i odkryte kanały (prawdopodobnie spalinowe) o silnie okopconych powierzchniach. Stan ten powstał wskutek pożaru w obiekcie. Pomimo takich ustaleń organ nie wyjaśnił, jaki wpływ na pomieszczenia produkcyjne miała ta okoliczność i czy w wyniku akcji gaśniczej nie doszło do zawilgoceń ścian i sufitów, co może sprzyjać rozwojowi pleśni. W świetle powyższego, dopiero po ustaleniu aktualnego stanu faktycznego organ może podjąć stosowną decyzję, tj. nałożyć na stronę obowiązki stosownie do art. 27 ust. 1 lub ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 416), bądź też umorzyć postępowanie, jeśli nieprawidłowości zostały usunięte. W złożonym odwołaniu skarżąca kwestionuje konieczność zapewnienia prawidłowego układu funkcjonalnego pomieszczeń zapewniającego odpowiednią przestrzeń roboczą pozwalającą na higieniczne przeprowadzenie wszelkich działań, tj. zapewnić układ funkcjonalny pomieszczeń tak, by drogi czyste nie krzyżowały się z brudnymi, szczególnie podczas wchodzenia i wychodzenia pracowników do i z zakładu, w sytuacji gdy zakład działa od 2009 r. i wówczas stan taki został zatwierdzony przez PPIS w [...]. Skarżąca w odwołaniu podniosła, że w powyższym zakresie została opracowana "Procedura wejścia i wyjścia do hal produkcyjnych", która została zaktualizowana i weszła w życie 21 października 2024 r., a obecnie organ neguje jej skuteczność. W związku z tym organ I instancji winien również w tym zakresie odnieść się do tego zarzutu i wyjaśnić, dlaczego od 2009 r. zakład działał przy takim układzie funkcjonalnym i dlaczego dopiero w marcu i lipcu 2025 r. zauważył tę nieprawidłowość oraz dlaczego zatwierdził nową procedurę zakładu w październiku 2024 r. Ponadto winien odnieść się też do złożonych na etapie postępowania odwoławczego przez stronę dowodów: zeznań świadków oraz załączonych przez skarżącą dokumentów, tj. faktur oraz ustalić czy dowody te mają znaczenie dla toczącego się postępowania. W związku z PPIS w [...] naruszył wymogi zawarte w art. 7 i art. 77 k.p.a. Niezależnie od powyższego podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1448). PWIS nie podzielił zarzutów odwołania w całości, bowiem załączony materiał dowodowy, w tym dokumentacja fotograficzna wskazuje, że stan sanitarno-techniczny stwierdzony w trakcie kontroli przeprowadzonej [...] lipca 2025 r. był niedopuszczalny i jeśli nie uległ zmianie, organ Inspekcji Sanitarnej może podjąć rozstrzygnięcie w trybie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. PPIS w [...] w lipcu 2025 r. stwierdził niewłaściwy stan sanitarno-techniczny pomieszczeń zakładu, co przekłada się na tożsamy charakter z warunkami zdrowotnymi. Na podstawie opisanego w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2025 r. stanu pomieszczeń oraz załączonych do protokołu zdjęć, stan sanitarno-higieniczno-techniczny zakładu należało uznać za niedopuszczalny, szczególnie w przypadku prowadzenia działalności w sektorze żywnościowym, tj. produkcji pieczywa i wyrobów cukierniczych. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest utrzymanie zakładu w prawidłowym stanie sanitarno-higienicznym i technicznym, by produkcja odbywała się we właściwych warunkach. Z uwagi jednak na fakt, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję bez zbadania stanu faktycznego istniejącego w zakładzie bezpośrednio przed jej wydaniem, czego organ II instancji nie mógł w żaden sposób konwalidować, bowiem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i każdy z organów powinien ocenić zebrany materiał dowodowy istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, zasadnym było uchylić zaskarżaną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpatrzeniu organ powinien uwzględnić uwagi zawarte w niniejszej decyzji, w szczególności przeprowadzić postępowanie dowodowe celem wyjaśnienia aktualnego stanu faktycznego istniejącego w zakładzie, odnieść się do zarzutów dotyczących nakazania prawidłowego układu funkcjonalnego i stanu sanitarno-higienicznego zakładu (ścian, sufitów i podłogi) oraz do załączonych do odwołania dowodów i dopiero na podstawie tych ustaleń, rozpatrzyć możliwość wydania decyzji w trybie art. 27 ust. 1 lub art. 27 ust 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (w sytuacji gdy zachodzi bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi). Od powyższej decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] M.B. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania a) art. 39³ k.p.a. poprzez przesłanie skarżącej wydruku dokumentu oznaczonego datą [...] listopada 2025r. numerem [...] i znakiem [...], który nie zawiera prawem wymaganych elementów obligatoryjnych, wskazanych w tym przepisie; b) art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku z art. 14 § 1a k.p.a. poprzez pozbawienie dokumentu oznaczonego datą [...] listopada 2025r. numerem [...] i znakiem [...] jednego z podstawowych elementów decyzji administracyjnej – prawidłowego podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji; c) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 i 139 k.p.a. poprzez: - przekroczenie granic przepisu 138 § 2 k.p.a. i nakazanie organowi I instancji podjęcia czynności przekraczających zakres postępowania oraz decyzji z dnia [...] września 2025 r. - przekroczenie granic w/w przepisu poprzez wskazanie na możliwość wydania przez organ I instancji, w ramach ponownego rozpoznania sprawy, nie tylko decyzji w trybie art. 27 ust. 1 ale także i art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tym samym, naruszenie zasad: tożsamości sprawy, dwuinstancyjności postępowania oraz zakazu reformationis in peius poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji faktycznie pogarszającej sytuację skarżącej, - brak wskazania jako koniecznych do rozpatrzenia podczas ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji wszystkich okoliczności związanych z zarzutami odwołania pomimo tego, iż mają one znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, d) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 k.p.a. poprzez brak merytorycznego odniesienia się do wielu istotnych zarzutów odwołania, niedopuszczalne wypowiedzenie się co do stanu zakładu; e) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, tym samym uniemożliwienie przedstawienia przez stronę przed wydaniem decyzji swojego stanowiska w sprawie; f) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji spełniającego wymogi prawem nakazane, brak przedstawienia uzasadnienia odnośnie istotnych motywów rozstrzygnięcia, brak odniesienia się do zarzutów strony przedstawionych w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji; 2) prawa materialnego – art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania odnośnie naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy, wskazanie możliwości zastosowania nie tylko art. 27 ust. 1 ale także i art. 27 ust. 2 ustawy po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, pomimo braku przesłanek do zastosowania art. 27 ust. 1 jak też art. 27 ust 2 w/w ustawy, oparcie się na nieuprawnionej interpretacji art. 27 ust. 1 ustawy. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości objętej sprzeciwem decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: - wyciągu z książki kontroli skarżącej – wpis przedstawicieli organu I instancji z dnia [...] listopada 2025 r. godz. 11.50, na fakt zamiaru przeprowadzenia przez PPIS w [...] w dniu [...] listopada 2025 r. w firmie skarżącej kontroli sanitarnej w przedmiocie oceny aktualnego stanu faktycznego istniejącego w zakładzie skarżącej, - 8 sprawozdań z badań z dnia [...].10.2025r. wykonanych przez akredytowane laboratorium Laboratorium Usługowo - Badawcze "[...] " Spółka z o.o. w [...], tj: sprawozdania z badań Nr: [...], na okoliczność przeprowadzenia przez skarżącą badań właścicielskich w kierunku obecności gronkowców, salmonelli, listeria monocytogenes, enterobakterii, w wyrobach oraz na powierzchni narzędzi, blatu, kociołka, oraz na rękach pracowników, braku wykrycia nieprawidłowości w tym zakresie, zachowywania i prawidłowości oraz skuteczności przyjętych w firmie skarżącej procedur oraz instrukcji, w tym mycia, dezynfekcji, - 5 sprawozdań z badań z dnia [...] października 2025 r. wykonanych przez akredytowane Laboratorium Usługowo-Badawcze "[...]" Spółka z o.o. w [...], tj: sprawozdania z badań Nr: [...], na okoliczność przeprowadzenia przez skarżącą badań właścicielskich w kierunku obecności gronkowców, salmonelli, listeria monocytogenes, enterobakterii, w wyrobach oraz na powierzchni narzędzi, blatu, kociołka, oraz obecności gronkowców na rękach pracowników, braku wykrycia nieprawidłowości w tym zakresie, zachowywania i prawidłowości oraz skuteczności przyjętych w firmie skarżącej procedur oraz instrukcji, w tym mycia, dezynfekcji. W odpowiedzi na sprzeciw [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie podniesione w nim zarzuty okazały się zasadne. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny, jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12; z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 października 2016 r., II OSK 65/15). Jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, powinien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., II OSK 3080/19). Przechodząc do wyjaśnienia motywów niniejszego wyroku, za niezasadne należało uznać zarzuty niepodpisania kwestionowanej decyzji oraz doręczenia stronie wydruku dokumentu nie zawierającego wymaganych prawem elementów wskazanych w art. 39³ k.p.a. Z przedłożonych wraz ze sprzeciwem akt sprawy jasno wynika bowiem, iż decyzja ta została opatrzona podpisem elektronicznym osoby piastującej stanowisko [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], potwierdzonym certyfikatem kwalifikowanym podpisu elektronicznego (k. 143 verte, 147 akt administracyjnych), zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 14 § 1a zdanie drugie w związku z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. W tym względzie należy się zgodzić z organem, iż w myśl art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1045, w wersji obowiązującej w dacie wydania objętej sprzeciwem decyzji) publiczna usługa hybrydowa to usługa pocztowa, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, świadczona przez operatora wyznaczonego, jeżeli nadawcą przesyłki listowej jest podmiot publiczny. Z kolei w myśl art. 46 ust. 1 tej ustawy operator wyznaczony, świadcząc publiczną usługę hybrydową, przekształca dokument elektroniczny nadany przez podmiot publiczny z adresu do doręczeń elektronicznych w przesyłkę listową w celu doręczenia korespondencji do adresata. Przekształcenie odbywa się w sposób zautomatyzowany, zapewniający ochronę tajemnicy pocztowej na każdym etapie realizacji usługi. Operator wyznaczony zapewnia potwierdzenie daty i czasu wykonania czynności przekształcenia dokumentu elektronicznego (art. 46 ust. 2). Do zawartości przesyłki listowej, o której mowa w ust. 1, operator wyznaczony dołącza wydruk dokumentu zawierającego wynik weryfikacji podpisu lub pieczęci elektronicznej albo potwierdzenie, że integralność oraz pochodzenie dokumentu elektronicznego od podmiotu publicznego zostały zapewnione z wykorzystaniem środka identyfikacji elektronicznej (art. 46 ust. 3). Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, dniem nadania korespondencji w ramach publicznej usługi hybrydowej jest dzień odebrania dokumentu elektronicznego przez operatora wyznaczonego. Operator wyznaczony niezwłocznie w sposób automatyczny wystawia dowód odebrania korespondencji (art. 46 ust. 4). Z kolei w myśl art. 47 ust. 1 w/w ustawy w ramach przekształcania, o którym mowa w art. 46 ust. 1, operator wyznaczony zapewnia: 1) wykonanie z należytą starannością i jakością techniczną wydruku dokumentu elektronicznego, zgodnie z minimalnymi wymaganiami określonymi na podstawie art. 48, umożliwiającego adresatowi zapoznanie się z treścią korespondencji bez konieczności weryfikacji tej treści z dokumentem elektronicznym; 2) zgodność treści wydrukowanego dokumentu elektronicznego oraz dokumentu zawierającego wynik weryfikacji podpisu lub pieczęci elektronicznej z treścią odpowiadających im dokumentów elektronicznych. Wykonane przez operatora wyznaczonego wydruki dokumentów, o których mowa w ust. 1, mają moc zrównaną z mocą dokumentów, z których zostały wykonane (art. 47 ust. 2). W rozpatrywanej sprawie wymogi wynikające z powyższych przepisów zostały spełnione. Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zakwestionowanej sprzeciwem decyzji organ odwoławczy wywiódł m.in., iż z akt nie wynika, by organ I instancji po przeprowadzeniu kontroli w lipcu 2025 r. podjął działania celem ustalenia czy stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości zostały usunięte, tym bardziej, że strona sama zobowiązała się do tego. Pomimo pożaru w lipcu 2025 r. organ ten nie wyjaśnił, jaki miało to wpływ na stan obiektu. Powinien również odnieść się do zaktualizowanej i wdrożonej przez skarżącą w październiku 2024 r. "Procedury wejścia i wyjścia do hal produkcyjnych" oraz wyjaśnić, dlaczego od 2009 r. zakład działał przy takim układzie funkcjonalnym i dlaczego dopiero w marcu i lipcu 2025 r. organ I instancji zauważył tę nieprawidłowość i dlaczego zatwierdził nową procedurę zakładu w październiku 2024 r. Nadto winien odnieść się też do złożonych przez stronę na etapie postępowania odwoławczego dowodów. Organ I instancji wydał decyzję bez zbadania stanu faktycznego istniejącego w zakładzie bezpośrednio przed jej wydaniem, czego organ odwoławczy nie mógł konwalidować, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż tak wąskie i ograniczone pole do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jak wcześniej opisane wynika z tego, że decyzja kasatoryjna stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Treść art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., w obecnym ich brzmieniu, w sposób istotny wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Decyzja kasatoryjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie wystąpił przypadek uzasadniający rozstrzygnięcie kasatoryjne wobec decyzji organu I instancji. Również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Co więcej, z jej motywów nie wynika, aby ta ostatnia kwestia była w ogóle przez organ odwoławczy badana. Biorąc pod uwagę zakres postępowania dowodowego dotychczas przeprowadzonego w niniejszej sprawie, uzupełniające postępowanie w pozostałym zakresie powinien przeprowadzić [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Nie przesądzając na obecnym etapie sprawy o merytorycznym sposobie jej rozpatrzenia, nie ma przeszkód by organ odwoławczy poczynił we własnym zakresie ustalenia na okoliczność bieżącego stanu techniczno-sanitarnego objętych wszczętym postępowaniem pomieszczeń zakładu, a także czy stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości zostały usunięte – jeżeli organ ten dostrzega potrzebę poczynienia tego rodzaju ustaleń – bądź zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Jeśli chodzi o zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) należy zwrócić uwagę, iż z zasady tej wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy co oznacza, że organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. Skuteczne złożenie odwołania powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ II instancji. Organ odwoławczy musi więc wniknąć w całość sprawy i wziąć na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. Ma on przy tym obowiązki nie mniejsze niż organ I instancji. Powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć wydanie decyzji co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 2123/11). Innymi słowy, zasada dwuinstancyjności postępowania nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko kontrola rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. m.in. wyroki NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; a także wyroki WSA: z 20 grudnia 2017 r., II SA/Po 893/17; z 15 lutego 2018 r., II SA/Rz 1277/17; z 1 marca 2018 r., II SA/Sz 1439/17; z 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 884/18; z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Po 209/18; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013 nr 4 poz. 41, s. 281). Ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego przez organ wyższego stopnia nie narusza przy tym zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. W myśl tej zasady stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach, w jakich organ właściwy orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Istota tej zasady polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia ewentualna odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności sprawy. Omawiana zasada wymaga, by to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś by wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Ponadto organ odwoławczy powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale i inne zasady, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyroki WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VIII SA/Wa 1136/13 oraz WSA w Poznaniu z 15 marca 2023 r., IV SA/Po 60/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadny okazał się tez zarzut przekroczenia przez organ odwoławczy zakresu wszczętego postępowania, który został szczegółowo określony w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2025 r. Taki też zakres powinny obejmować wydane w niniejszej sprawie decyzje. Przedmiot postępowania powinien bowiem być podany do wiadomości stron w zawiadomieniu o jego wszczęciu, zakreśla on granice postępowania, które nie mogą zostać zmienione bez poinformowania strony (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 19 sierpnia 2010 r., II SA/Go 340/10). Skoro art. 61 § 4 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, to tym bardziej należy uznać, że obowiązek taki odnosi się do zmiany (rozszerzenia) przedmiotu toczącego się postępowania (wyroki WSA w Poznaniu z 26 października 2011 r., II SA/Po 724/11 oraz z 19 lipca 2011 r., II SA/Po 236/11). O ile przedmiot postępowania prowadzonego z inicjatywy strony i jego zakres zdeterminowane są treścią złożonego przez stronę wniosku, o tyle postępowanie prowadzone przez organ z urzędu musi mieć jasno i precyzyjnie określony przedmiot, który nie może ulegać zmianie w toku postępowania bez zawiadomienia o tym stron, których postępowanie to dotyczy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 listopada 2008 r., II SA/Gd 282/08). Nadto odnośnie zawartej w kwestionowanej decyzji argumentacji organu odwoławczego, iż organ I instancji winien odnieść się do złożonych przez stronę na etapie postępowania odwoławczego dowodów wskazać należy, iż skoro wnioski dowodowe zostały zgłoszone na etapie postępowania odwoławczego, to nie tylko nie zachodzą przeszkody, ale nawet wymagane jest, by odniósł się do nich właśnie organ odwoławczy. Z drugiej jednakże strony, odnosząc się do podniesionego w sprzeciwie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz uniemożliwienie przedstawienia przez stronę przed wydaniem decyzji swojego stanowiska w sprawie, należy zwrócić uwagę, iż strona miała taką możliwość właśnie w złożonym odwołaniu, a także może to uczynić z własnej inicjatywy do momentu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Odnosząc się do zgłoszonych w sprzeciwie wniosków dowodowych, należało je uznać za nieprzydatne do oceny zgodności z prawem objętej tym sprzeciwem decyzji. Granice tej oceny wyznacza bowiem przytoczony wcześniej art. 64e p.p.s.a. (rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.). Nie było również podstaw do uwzględnienia zawartego w sprzeciwie żądania przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdyż zakres orzeczenia sądu uwzględniającego sprzeciw określa art. 151a § 1 p.p.s.a. Stąd też, na podstawie przywołanego art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II sentencji rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., a także § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535).