II SAB/Go 213/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kamila Karwatowicz Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze skargi V.H. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącej V.H. złożonego dnia [...] r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. odrzucić skargę V.H. na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu skarg z dnia [...], IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej V.H. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] stycznia 2025 r. V.H. - obywatelka Białorusi (dalej jako strona lub skarżąca) wystąpiła do Wojewody o udzielenie jej jako cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 14 stycznia 2025 r. Pismami z [...] maja 2025 r. oraz z [...] sierpnia 2025 r. strona wniosła ponaglenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej jako k.p.a.) w związku z bezczynnością Wojewody polegającą m.in na niedochowaniu terminów załatwiania sprawy oraz niewywiązywania się przez organ z obowiązku wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Pismami z [...] maja 2025 r. oraz z [...] sierpnia 2025 r. Wojewoda, powołując się na art. 37 § 3a w zw. z art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 337 ze zm.; dalej jako u.p.o.U.), zawiadomił stronę o pozostawieniu powyższych ponagleń bez rozpoznania. Strona w piśmie z [...] września 2025 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez Wojewodę w zakresie rozpoznania opisanego na wstępie wniosku, zarzucając naruszenie przepisów k.p.a., w szczególności obowiązku wszczęcia i prowadzenia postępowania (art. 61 i 64 k.p.a.), zasad ogólnych postępowania - praworządności, pogłębiania zaufania obywatela do organów i informowania stron (art. 8, 10 i 12 k.p.a.), obowiązku wszczęcia postępowania bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 i 3 k.p.a.), obowiązku zawiadamiania stron o przyczynach opóźnienia (art. 36 § 1 i art. 37 § 4 k.p.a.) oraz obowiązku rozpatrzenia skargi (art. 237 k.p.a.). Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania; 2. zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. zobowiązanie Wojewody do niezwłocznego rozpatrzenia wniesionych skarg z [...] lipca 2025 r. oraz [...] sierpnia 2025 r.; 4. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. zarządzanie od Wojewody na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, 6. rozpoznanie niniejszej skargi w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., powołując się na art. 100d u.p.o.U., ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z kolei zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jak wynika z akt sprawy taki środek został wniesiony przez stronę skarżącą dwukrotnie. Wprawdzie określiła go jako ponaglenie dotyczące bezczynności, jednakże zawarła w nim jednocześnie zarzuty niewywiązywania się przez organ z obowiązku wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które należy odnosić do przewlekłego postępowania, o czy mowa będzie w dalszej części uzasadnienia. W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że przejawem nadmiernego formalizmu jest m.in. odrzucenie skargi z uwagi na wskazanie przez stronę składającą ponaglenie innej podstawy prawnej, niewskazanie organu, do którego ponaglenie jest składane albo wskazanie organu niewłaściwego (por. postanowienie NSA z 26 lutego 2020 r., II OSK 416/20, postanowienie NSA z 4 marca 2020 r., II OSK 468/20). O charakterze pisma procesowego decyduje jego treść, a nie nazwa, a mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., I OSK 2588/18). Oceniając zatem, czy w sprawie zostało złożone ponaglenie (art. 37 § 1 k.p.a.), należy rozważyć, czy zostało złożone pismo odpowiadające wymogom ponaglenia; w szczególności pismo takie musi wyrażać niezadowolenie strony z długości trwania postępowania (por. postanowienie NSA z 5 kwietnia 2017 r., I OZ 644/17). Jeżeli więc strona złożyła ponaglenie to niezależnie od formalnego określenia jego przedmiotu, spełniony zostaje warunek dopuszczalności skargi, zarówno na bezczynność organu administracji publicznej, jak i przewlekłe prowadzenia postępowania. Należy również dodać, że okoliczność, iż ponaglenie zostało wniesione w okresie, w którym termin na załatwienie sprawy nie rozpoczął jeszcze biegu, podobnie jak wniesienie ponaglenia przed upływem terminu na załatwienie sprawy (art. 37 § 3a k.p.a.), nie skutkuje niedopuszczalnością skargi na bezczynność lub przewlekłość. Nałożony na stronę w art. 53 § 2b p.p.s.a. ciężar procesowy w postaci obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem jako ograniczający prawo do sądu, należy wykładać ściśle. Obowiązek ten jest przez stronę zatem zrealizowany już z chwilą złożenia nieobarczonego brakami formalnymi ponaglenia (por. wyroki NSA: z 5 marca 2025 r., II OSK 2318/24, z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2939/24). Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak, bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19). Przedmiotem skargi na przewlekłość lub bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym jest zatem ocena jego zachowania (zarówno działania, jak i zaniechania czynności), dokonywana z perspektywy przepisów regulujących bieg postępowania oraz okoliczności faktycznych i prawnych rzutujących na aktywność organu. Każdy, kto inicjuje postępowanie administracyjne ma prawo oczekiwać podejmowania przez organ działań odpowiadających zasadzie szybkości zawartej w art. 12 § 1 k.p.a., oczekiwać od organu sumiennej analizy treści wniosku i działań zmierzających do rozwiania wątpliwości odnośnie jego treści, jeżeli takowe się pojawią, a także oczekiwać rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., I OSK 1426/19). W orzecznictwie wskazuje się, że z treści art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Z tego też powodu sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (wyrok NSA z 7 września 2022 r., II OSK 871/22). Przepis art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1079 ze zm.; dalej u.c.) stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego przepisu termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie u.p.o.U. oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano art. 100c do u.p.o.U. Zgodnie z nim w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie do u.p.o.U. – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie u.p.o.U., ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. z 2024 r. poz. 232), do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie u.p.o.U. oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2024 r. poz. 854), zaś aktualnie do 4 marca 2026 r. (art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa; Dz. U. z 2025 r., poz. 1301). Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (por. wyroki NSA: z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 11 października 2024 r., II OSK 1074/24; z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2940/24). Przyjmowano również, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych, jak również art. 6 i 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. wyroki NSA: z 23 października 2024 r., II OSK 801/24; z 30 października 2024 r., II OSK 1303/24; z 18 listopada 2024 r., II OSK 926/24; z 17 grudnia 2024 r., II OSK 1355/24; z 21 stycznia 2025 r., II OSK 1123/24; z 18 lutego 2025 r., II OSK 2057/24; z 20 lutego 2025 r., II OSK 1961/24). Wskazywano, że art. 100c i 100d u.p.o.U. nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Równocześnie w orzecznictwie formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. wyroki NSA z 18 listopada 2024 r., II OSK 926/24 oraz z 21 stycznia 2025 r., II OSK 1123/24). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.p.o.U. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (por. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). Mając na uwadze zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (por. wyroki NSA: z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24; z 12 czerwca 2025 r., II OSK 3096/24; z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2940/24; z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2719/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie u.p.o.U. oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. W konsekwencji oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.p.o.U., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. (por. wyroki NSA: z 1 października 2025 r., II OSK 22741/24, z 25 września 2025 r., II OSK 2646/24, z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 3107/24, z 19 maja 2025 r., II OSK 2587/24). NSA wskazał także, że z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Zaznaczyć przy tym należy, że nie jest możliwe odmówienie zastosowania przepisu w danej sprawie bez uprzedniego generalnego stwierdzenia, że przepis ten jest sprzeczny z Konstytucją. Niezbędne jest też dodanie, że odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu, uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w rozpoznawanej sprawie. Dzięki temu takie uprawnienie sądu nie uchybia kompetencji TK, którego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). NSA uznał, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1- 4 u.p.o.U. w brzmieniu nadanym nowelą u.p.o.U. z 2024 r. w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2025 r., II OSK 2587/24). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela przedstawione powyżej stanowisko. Należy zatem stwierdzić, że niezgodność art. 100d u.p.o.U. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Poza tym zwrócić należy uwagę na kwestię ustalenia daty wszczęcia postępowania oraz wpływu tej okoliczności na termin załatwienia sprawy, a w konsekwencji także na ewentualną bezczynność organu lub przewlekłość prowadzonego postępowania. Zasadne będzie odwołanie się w tym względzie do uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, zgodnie z którą skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (bądź też w art. 105 ust. 2 i art. 106 ust. 2a u.c.) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Z dniem usunięcia braków formalnych wniosku nie następuje natomiast wszczęcie postępowania, lecz w oparciu o art. 112a ust. 2 u.c. ma miejsce rozpoczęcie biegu szczególnego terminu do wydania decyzji określonego w art. 112a ust. 1 u.c. Taki stan rzeczy nie oznacza, że w okresie od złożenia wniosku (tj. od wszczęcia postępowania) do zaistnienia zdarzeń określonych w art. 112a ust. 2 u.c. organ nie musi podejmować żadnych czynności, jak choćby wezwać cudzoziemca do usunięcia braków wniosku. W orzecznictwie wskazuje się, że brak podejmowania takich działań przez organ mógłby być oceniany nie przez pryzmat bezczynności, lecz przewlekłości (por. wyroki NSA: z 19 maja 2025 r., II OSK 2587/24, z 25 września 2025 r., II OSK 2646/24). Zauważyć należy, że art. 112a u.c. nie wyłącza zastosowania ogólnych regulacji kodeksowych, w tym wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. zasady szybkości postępowania, jak również wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a. obowiązku organu załatwiania spraw przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki, mającej w istocie walor ogólnej zasady postępowania i w tym sensie powiązanym z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 kwietnia 2024 r., II SAB/Wr 154/24, CBOSA). Analiza przepisu art. 112a ust. 2 u.o.c. wskazuje, że chodzi o uzupełnienie wszelkich wymogów wynikających z u.c. oraz braków formalnych wniosku (por. wyroki NSA: z 22 maja 2024 r., II OSK 2476/23 i z 10 kwietnia 2025 r., II OSK 1238/24). Wymaga podkreślenia, że po złożeniu przez skarżącą 14 stycznia 2025 r. wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, Wojewoda nie podjął żadnej czynności w sprawie, w tym tych, które zmierzałyby do uzupełnienie wszelkich wymogów wniosku, w tym szczególności nie wezwał skarżącej do osobistego stawiennictwa w urzędzie wojewódzkim. Z tych też względów Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.- stwierdził, że organ dopuścił przewlekłego prowadzenia postępowanie (pkt II wyroku). Jednocześnie z uwagi na to, że na dzień wyrokowania nie została wydana decyzji (por. pismo organu z [...] lutego 2026 r.), Sąd stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącej złożonego w dniu 14 stycznia 2025 r. w terminie 60 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt I wyroku). Sąd określając czasookres, kiedy powinno nastąpić rozpoznanie sprawy, uwzględnił konieczność podjęcia przez organ szeregu czynności oraz szczególny termin do załatwiana spraw wskazany w art. 112a ust. 1 u.c.. Jednocześnie Sąd - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (po. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie istotna jest okoliczność, że nastąpiła zmiana wykładni art. 100d ust. 1-4 u.p.o.U., która nie była jednolita w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy mieć także na uwadze przedstawione powyżej stanowisko NSA, który dokonał tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw dotyczących przedłużenia obowiązywania art. 100d u.p.o.U. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2025 r., IV SAB/Wa 239/25). Wojewoda postawał zatem w przekonaniu, że treść przepisów polskiego prawa wprowadzała spoczywanie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców. Organ respektował więc przywołane u.p.o.U., co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej, czy też działania na jej szkodę. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Strona skarżąca domagała się również zobowiązania organu do niezwłocznego rozpatrzenia wniesionych skarg z [...] lipca 2025 r. oraz z [...] sierpnia 2025 r. dotyczących naruszeń prawa w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, opisanego na wstępie, a złożonych w trybie art. 234 pkt 1 k.p.a. Oznacza to, że również w tym zakresie wniosła skargę na bezczynność organu w udzieleniu odpowiedzi na powyższe skargi. Zgodnie z art. 234 pkt 1 k.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Oznacza to, że pismo procesowe strony toczącego się postępowania administracyjnego (nazwane skargą) podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, w zależności od jego treści i odpowiednio do stadium postępowania, w którym zostało złożone: albo jako wniosek (np. o wyłączenie organu lub jego pracownika), albo jako środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie) lub jako innego rodzaju pismo procesowe np. jako stanowisko strony w sprawie odnośnie określonych czynności lub toku postępowania. Jeżeli zatem skarga strony dotyczy określonej czynności procesowej organu w toku postępowania, a regulujące je przepisy nie przewidują stosownych środków zaskarżenia takiej czynności, organ winien odnieść się do treści tej skargi w ramach rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie, od którego stronie przysługiwać będzie stosowny środek odwoławczy. Stronie w takim przypadku nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na taką czynność, gdyż wyłącza to art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że kontroli sądowej podlegają również inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, "z wyłączeniem" aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy wymienionych ustaw. Stronie nie przysługuje także skarga na bezczynność w rozpoznaniu takiej skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego, określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dokonując wykładni art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., należy mieć na względzie, że w oparciu o ten przepis kontrolą są objęte bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących jedynie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków stron, co wyklucza możliwość złożenia skargi do sądu na bezczynność w zakresie rozpoznania skargi złożonej w trybie art. 234 pkt 1 k.p.a., gdyż ze swej istoty będąca przedmiotem skargi czynność w toku postępowania nie kształtuje uprawnień lub obowiązków stron w powyższym rozumieniu, skoro stanowi jedynie element toczącego się postępowania jurysdykcyjnego, a tym samym nie może mieć miejsca bezczynność organu w zakresie rozpoznania skargi, jeżeli postępowanie to nie uległo jeszcze zakończeniu i nie doszło jeszcze do żadnego rozstrzygnięcia w zakresie praw i obowiązków stron (stronie przysługuje natomiast skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jako takiego po myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Reasumując, art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. nie stanowi podstawy do wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia skargi złożonej przez stronę w trybie art. 234 pkt 1 k.p.a., w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne (por. wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., I FSK 1261/20, postanowienie WSA we Wrocławiu z 1 kwietnia 2022 r., I SAB/Wr 2753/21). W tym stanie rzeczy wniesioną przez skarżącą skargę na bezczynność w zakresie udzielenia odpowiedzi na opisane powyżej skargi - złożone w trybie art. 234 pkt 1 k.p.a. - należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi w tej części, o czym orzeczono w pkt. III wyroku. Natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona w pozostałym zakresie (pkt IV wyroku), tj. w części w jakiej strona domagała się stwierdzenia bezczynności (termin bowiem do rozpoznania sprawy nie rozpoczął swego biegu w świetle art.112a ust. 2 u.c.) oraz oznaczenia krótszego terminu do załatwienia sprawy i stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, co zostało już umotywowane powyżej. O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V wyroku). Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535 ze zm.).