II SA/Ke 383/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2012r. sprawy ze skargi S.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu [...] Rada Miejska w J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w J. w rejonie Domu Kultury ograniczonego Al. J. P., ul. M., ul. K. i ul. K.. Pismem z dnia 25 marca 2012r. (data wpływu – 26 marca 2012r.) S. Ż. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wydaniem ww. aktu prawa miejscowego – poprzez jego częściowe uchylenie – w zakresie przepisu § 8 ust. 2 załącznika nr 2 o treści "działki zostaną w całości przeznaczone na cele zabudowy usługowo-handlowej, z dopuszczeniem mieszkalnictwa bez określenia stosunku funkcji do siebie. W planie zostanie ograniczona powierzchnia sprzedażowa lokali handlowych zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi na poziomie 400 m2". W załączeniu przedstawiono kserokopię oświadczenia woli J.R. (właściciela działki nr 283/1, położonej w J. przy ul. L.) z dnia 23 marca 2012r. o wyrażeniu zgody na to, aby S. Ż. "korzystał bez ograniczenia z prawa zabudowy (tej) nieruchomości" – złożonego na podstawie art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243 poz. 1623 t.j.). Dodatkowo wskazano, że "zakres wykorzystania prawa do zabudowy, wartość nakładów oraz dalsze użytkowanie nieruchomości będzie przedmiotem odrębnej umowy". Wobec braku odpowiedzi na powyższe wezwanie S. Ż., powołując się na przepis art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wniósł w dniu 17 maja 2012r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, kwestionując regulację § 5 ust. 5 (zabraniającą legalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 400 m2) wymienionej na wstępie uchwały oraz § 8 ust. 2 załącznika nr 2 do tego aktu. Zdaniem skarżącego regulacje te są sprzeczne z prawem, to jest z: 1. art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa; 2. art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010r. nr 220, poz. 1447) – poprzez naruszenie zasady równości podmiotów gospodarczych oraz wprowadzenie obowiązku ograniczenia rozmiaru prowadzonej działalności gospodarczej wyłącznie do obiektów handlowych o powierzchni do 400 m2; 3. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia: 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości w zakresie sposobu korzystania z ich nieruchomości; Strona skarżąca wskazała, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 8 lipca 2008r. o sygn. akt. K 46/2007, stwierdzający że ustawa z dnia: 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. nr 127, poz. 880) jest niezgodna z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, bowiem sam wymóg uzyskania zezwolenia na utworzenie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych godzi w wolność gospodarczą, ponieważ nie zostały spełnione konstytucyjne przesłanki jej ograniczenia – ważnym interesem publicznym – co ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie poprzez wprowadzenie pozaustawowego zakazu realizacji obiektów handlowych o powierzchni powyżej 400 m2. S. Ż. podkreślił ponadto, że jako osoba dysponująca prawem do zabudowy działki nr 283/1 położonej w J. jest osobą posiadającą interes prawny do wniesienia w niniejszej sprawie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W odpowiedzi na skargę organ, odnosząc się do wywodzonego przez skarżącego interesu prawnego, stwierdził, że przedłożone oświadczenie z dnia 23 marca 2012r. nie daje podstaw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może bowiem wynikać – oprócz prawa własności, użytkowania wieczystego, ograniczonych prawa rzeczowych lub zarządu ustanowionego w drodze decyzji w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami – także z zawartych umów dzierżawy, najmu, które będą przewidywać uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Takich warunków nie spełnia jednostronne oświadczenie woli złożone przez J.R., gdyż wynika z niego jedynie, że dopiero w przyszłości strony mogą zawrzeć odrębną umowę dotyczącą zakresu wykorzystania prawa zabudowy. Z tego też względu organ wniósł o odrzucenie niniejszej skargi, a gdyby sąd nie podzielił przedstawionej argumentacji – o jej oddalenie, albowiem zakwestionowane zapisy uchwały nie naruszają przepisów prawa. Ponadto wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach już dwukrotnie odrzucał skargi J.R. na uchwałę nr [...] z dnia [...] – złożone w takim samym zakresie jak obecnie wniesiona skarga (sprawy o sygn. akt II SA/Ke 304/11 i II SA/Ke 664/11). W piśmie z dnia 30 czerwca 2012r. skarżący wskazał, że stanowisko organu o jego braku legitymacji do wniesienia skargi oraz o przysługującym Radzie Miejskiej w J. uprawnieniu do samodzielnego ograniczania powierzchni sprzedaży lokali handlowych nie znajdują podstaw prawnych. Podkreślono przy tym, że S. Ż. ma prawo do czynienia nakładów na nieruchomość oznaczoną jako działka o nr 283/1 oraz do używania tej nieruchomości. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 4 lipca 2012r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga znajduje również oparcie w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 – j.t.), zwanej dalej u.s.g., a naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w tym przepisie polega na tym, że skarżący jest pozbawiony prawa możliwości uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do obiektu o kubaturze powierzchni powyżej 400 m2. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) statuuje zasadę kontroli przez sąd administracyjny działalności organów administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Obejmuje ona m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej – art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Na wstępie rozważań prawnych, odnosząc się do podstawy prawnej wniesienia przez S. Z. skargi, wskazać trzeba, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt: II SA/Kr 1540/10, LEX nr 795669). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. Natomiast o "interesie prawnym" w rozumieniu przytoczonego przepisu mówimy wtedy, gdy zakwestionowany akt narusza interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny, bezpośredni, realny oraz oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005r., sygn. akt I OSK 715/05, LEX nr 192482). Interes prawny jest bowiem kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, a zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993r., sygn. akt I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Stwierdzić więc trzeba, że o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Wobec powyższego to właśnie od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. W tym zakresie należy odwołać się do wyroków NSA w Warszawie: z dnia 18 stycznia 2007r., II OSK 1627/06, LEX nr 315977, z dnia 11 maja 2006r., II OSK 145/06, LEX nr 236471, wydanych na kanwie art. 101 ust. 1 u.s.g. Podnieść zatem należy, że skoro do wniesienia powyższej skargi nie legitymuje wyłącznie stan zagrożenia naruszeniem, bądź też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały to skarga złożona na podstawie cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Dlatego też badanie legitymacji procesowej następuje na rozprawie, a ewentualne wykazanie braku legitymacji nakazuje oddalić skargę, a nie odrzucić (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 27 września 1990r., SA/Wr 952/90, wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 grudnia 2007r., III SA/Łd 535/07, LEX nr 365371). Jednocześnie, przystępując do badania formalnych przesłanek dopuszczalności skargi wskazać trzeba, że zgodnie z art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 tej ustawy (gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z kolei zgodnie z uchwałą NSA z dnia 2 kwietnia 2007r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60, przepis art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Na gruncie rozpoznawanej sprawy skierowane przez stronę wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 25 marca 2012r. (data wpływu – 26 marca 2012r.) pozostało bez odpowiedzi Rady Miejskiej w J. (okoliczność niesporna), wobec czego w dniu 17 maja 2012r. – za pośrednictwem organu – została wniesiona skarga do tut. Sądu. Tym samym S. Ż. wyczerpał tryb, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., a skarga została wniesiona w ustawowym terminie. Wobec powyższego, zagadnieniem, które jest niezbędne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, pozostaje kwestia legitymacji skarżącego. W tym miejscu wskazać należy, że S. Ż. swój interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w J. w rejonie Domu Kultury ograniczonego Al. J. P., ul. M., ul. K. i ul. K. wywodzi z oświadczenia woli J.R. z dnia 23 marca 2012r. z poświadczonym notarialnie podpisem tej osoby. Z treści tego dokumentu wynika, że J.R. zgodził się na to, aby S. Ż. "korzystał bez ograniczenia z prawa zabudowy nieruchomości położonej w J. przy ul. L., a oznaczonej jako działka nr 283/1", przy czym "zakres wykorzystania prawa do zabudowy, wartość nakładów oraz dalsze użytkowanie nieruchomości będzie przedmiotem odrębnej umowy". Przedmiotowe oświadczenie zostało złożone na podstawie art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 t.j.)., zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W celu wyjaśnienia znaczenia pojęcia "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" należy odwołać się do dyspozycji przepisu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym jest to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do dysponowania terenem na cele budowlane to nie tylko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. W takim razie umowa o charakterze obligacyjnym (np. umowa użyczenia) daje inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane – pod warunkiem jednak, że właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 maja 2008r., sygn. akt: II SA/Bk 153/08, LEX nr 509824). Warto również podkreślić, że określony w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być niewątpliwy (zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2000r., sygn. akt II SA/Po 1033/99, niepubl.). Oznacza to, że w każdym przypadku umowa musi przewidywać uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2011r., sygn. akt: II SA/Wr 587/11, LEX nr 1053162). Podnieść przy tym trzeba, że zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2009r., sygn. akt: II SA/Kr 874/08, LEX nr 558418). Kierując się treścią przedstawionego orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie sposób uznać, że przedstawiony przez stronę skarżącą dokument z dnia 23 marca 2012r. spełnia kryteria określone w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie wskazać trzeba, że w przedmiotowym oświadczeniu – złożonym jednostronnie przez J.R. – posłużono się ogólnym sformułowaniem "prawa zabudowy", którego właściciel działki nr 283/1 udzielił S. Z.. W konsekwencji – wobec braku jakichkolwiek danych na temat mającego powstać obiektu (obiektów) – brak podstaw, aby na podstawie tego dokumentu uznać, że J.R. wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany – zwłaszcza że jak wskazano w końcowej części tego pisma "zakres wykorzystania prawa do zabudowy, wartość nakładów oraz dalsze użytkowanie nieruchomości będzie przedmiotem odrębnej umowy". Podkreślenia wymaga, że dopiero taka umowa może przesądzać o tytule prawnym przewidującym uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, niezbędnym do uznania, że skarżącemu przysługuje prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem umowy takiej skarżący w niniejszej sprawie nie przedstawił. Reasumując stwierdzić trzeba, że nie mogły odnieść skutku twierdzenia S. Z. o tym, że ograniczenia powierzchni sprzedażowej lokali handlowych ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – uchwalonym przez Radę Miejską w J. w dniu [...] naruszają jego interes prawny – poprzez brak możliwości uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do obiektu o powierzchni sprzedażowej powyżej 400 m2. Wobec niewykazania przez skarżącego prawa do dysponowania objętą ww. planem nieruchomością na cele budowlane brak jest bowiem, wymaganego przez art. 101 ust. 1 u.s.g., związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Na szczególną uwagę zasługuje okoliczność, że związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, która można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2011r., sygn. akt: I OSK 677/11). Dodatkowo wskazać trzeba, że – jak wynika z oświadczenia z dnia 23 marca 2012r. – miejscem zamieszkania J.R. jest Włoszczowa, os. Broniewskiego 2/18, który to adres wskazano również w złożonej do tut. Sądu skardze. W rezultacie brak podstaw by uznać, że skarżący jest mieszkańcem Gminy Jędrzejów, uprawnionym do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W rezultacie, wobec braku spełnienia przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów przedstawionych w skardze. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012r., sygn. akt: II OSK 2451/11, LEX nr 1123130). Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić stronie, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości czy też podmiotowi użytkującemu budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (wyroki NSA z dnia 28 września 2006r., sygn. akt II OSK 936/06, z dnia 10 marca 2008r., sygn. akt: II OSK 1468/07, z dnia 1 kwietnia 2009r., sygn. akt: II OSK 1475/08 oraz z dnia 26 września 2008r., sygn. akt: II OSK 312/08, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika bowiem wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. W rezultacie podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009r., sygn. II OSK 1436/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.