III SA/Kr 1365/25

Dnia 9 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2026 roku skargi K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 5 sierpnia 2025 r., nr SKO.PS/4110/47/2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Skarżący K. R. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 5 sierpnia 2025 r., nr SKO.PS/4110/47/2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalność odwołania. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 14 maja 2025 r. Prezydenta Miasta Tarnowa wydał decyzję znak: DWOSN-2PI-761-378-Z/25 w przedmiocie ustalenia skarżącemu odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej [...] w D. Rozstrzygnięcie to dotyczyło również kwestii zwolnienia skarżącego z ww. odpłatności. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, które nie zostało przez niego podpisane. Postanowieniem z 7 lipca 2025 r., sygn. akt: SKO.PS/4110/47/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wezwało skarżącego do własnoręcznego podpisania odwołania z 20 maja 2025 r. - w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie albo do przesłania na ww. adres odwołania zawierającego własnoręczny podpis - w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Postanowienie to zostało doręczone w dniu 17 lipca 2025 r. (przesyłka została przekazana dorosłemu domownikowi). Termin na uzupełnienie ww. braku formalnego upłynął bezskutecznie z dniem 24 lipca 2025 r. W związku z tym, iż przedmiotowy brak formalny nie został uzupełniony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zaskarżonym postanowieniem z 5 sierpnia 2025 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienie SKO wskazało, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prezentowane stanowisko zgodnie z którym art. 64 § 2 k.p.a. (w oparciu o który następuje pozostawienie podania bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie jego braków formalnych) nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym, z uwagi na to, że konsekwencje nieuzupełnienia braków formalnych odwołania zostały uregulowane w art. 134 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Organ powołał wyroki NSA: z 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2494/20, z 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 135/10 czy z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2355/14, czy wyrok NSA z 28 czerwca 2024r. sygn. akt II GSK 2458/23. Zatem w związku z nieuzupełnieniem braku formalnego przez K. R., zgodnie ze stanowiskiem judykatury - Kolegium wydało postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a, poprzez ich niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia z pogwałceniem zasady uwzględniania słusznego interesu strony, zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej oraz zasady przekonywania, a także poprzez zastosowanie sankcji rażąco niewspółmiernej do charakteru uchybienia strony, w kontekście całokształtu sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że sprawa ma dla niego fundamentalne znaczenie. Jak podał, jest zmuszany do alimentacji ojca-alkoholika, który nigdy nie wypełniał wobec niego swoich podstawowych obowiązków rodzicielskich. Całe postępowanie jest dla skarżącego źródłem ogromnego stresu i poczucia głębokiej niesprawiedliwości. Dalej skarżący podał, że w toku tego długotrwałego procesu, organ I instancji wielokrotnie wykazywał się brakiem należytej staranności, co skutkowało uchylaniem jego decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W tym kontekście zdaniem skarżącego należy ocenić jego uchybienie. Jak podał, 9 lipca 2025 r. otrzymał wezwanie do uzupełnienia braku podpisu w terminie 7 dni. Przyznał, iż terminowi temu uchybił. Nie wynikało to ze złej woli, lecz z ludzkiego błędu w wyjątkowo intensywnym okresie zawodowym. Niezwłocznie po uświadomieniu sobie pomyłki, wysłał pismo z podpisem. Zdaniem skarżącego zastosowana przez Kolegium sankcja jest zbyt surowa w kontekście wcześniejszych błędów organu I instancji i jego opieszałego działania. Jego zdaniem, odmówienie mu prawa do merytorycznego rozpoznania odwołania w sprawie o tak fundamentalnym znaczeniu, jest przejawem skrajnego formalizmu, który unicestwia prawo do sprawiedliwego procesu. Dlatego, w imię zasad słuszności i sprawiedliwości, zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych powodów niż wskazane w skardze. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co oznacza, że sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia, w tak określonych granicach wykazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, które było obarczone brakiem formalnym w postaci braku podpisu skarżącego. Mimo skutecznego wezwania skarżącego przez organ odwoławczy do uzupełnienia tego braku, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania, skarżący nie podpisał odwołania. Rozstrzygając sprawę w granicach określonych przez cyt. wyż art. 134 p.p.s.a. Sąd uznał, że istota sprawy sprowadzała się do tego, czy organ odwoławczy miał podstawy do zastosowania przepisu art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej: k.p.a. i stwierdzenia w formie postanowienia niedopuszczalności odwołania, którego brak formalny nie został uzupełniony. Sąd zwraca uwagę, że tryb samego wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego reguluje Rozdział 1 Działu II k.p.a. Przepisy art. 63 – art. 64 k.p.a. normują, jakie pisma stron traktuje się jako podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia), w jaki sposób podania mogą być wnoszone do organu, jakie wymogi formalne winny spełniać oraz jaki jest tryb sanowania braków formalnych podania. Warto zaznaczyć, że jednym z podań jest odwołanie, co jednoznacznie wynika z przepisu art. 63 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 64 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepisy art. 63-64 k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie do postępowania odwoławczego, co wynika z art. 140 k.p.a. Zgodnie z jego treścią w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Na etapie postępowania odwoławczego uzupełnianie braków formalnych podań należy do organu odwoławczego, ponieważ organ pierwszej instancji przekazuje odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.). Wobec tego, że tryb sanowania braków formalnych podania (a więc i odwołania) normuje przepis art. 64 k.p.a., a przepisy Rozdziału 10 Działu II k.p.a. (dotyczącego odwołania) nie regulują tego zagadnienia, na podstawie art. 140 k.p.a., przy uzupełnianiu braków formalnych odwołania zastosowanie znajdzie art. 64 § 2 k.p.a. Zdaniem składu orzekającego, organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania, które nie zostało opatrzone własnoręcznym podpisem zasadnie wezwał wnoszącego odwołanie do uzupełnienia tego braku formalnego w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 978/07). Pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, o której należy zawiadomić pisemnie wnoszącego podanie z podaniem przyczyn pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 9 i art. 14 § 1 k.p.a.). W takiej sytuacji wnoszącemu podanie przysługuje ochrona prawna w postaci skargi na bezczynność organu, o której organ winien pouczyć wnoszącego podanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, opubl. CBOSA). Zatem niniejszej sprawie błędnie stwierdzono niedopuszczalność odwołania poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że na etapie postępowania odwoławczego strona może wnosić różne podania. Może to przykładowo być: odwołanie, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej, wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego, wniosek dowodowy, oświadczenie o cofnięciu odwołania. Sąd nie widzi powodów, aby na etapie postępowania odwoławczego w sposób odmienny stosować sankcję procesową, w przypadku nieuzupełnienia przez wnoszącego braków formalnych podań. W przypadku odwołania - stwierdzać niedopuszczalność odwołania w formie postanowienia (art. 134 k.p.a.), a w przypadku innych wyżej wymienionych podań - pozostawiać je bez rozpoznania w formie czynności materialno-technicznej (art. 64 § 2 k.p.a.). Sąd zauważa w tym miejscu, że organ odwoławczy, formułując wezwanie o uzupełnienie braku formalnego odwołania, zastosował prawidłowy rygor, tj. pozostawienie odwołania bez rozpoznania (k. 5 akt organu II instancji). Co więcej w uzasadnieniu postanowienia z 7 lipca 2025 r. w przedmiocie wezwania, wskazano, że "Brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania". Sąd podziela to stanowisko, zatem jeżeli odwołanie, mimo wezwania, nie zostało podpisane przez wnoszącego, to nie zachodzi podstawa do stwierdzenia bezskuteczności odwołania, gdyż odwołanie nie zostało w ogóle skutecznie wniesione. Odnośnie orzecznictwa sądowego przywołanego przez organ w zaskarżonym postanowieniu, jest ono Sądowi znane jednak Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie go nie podziela. Stanowisko przyjęte przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie zostało również wyrażone w wyroku NSA z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1049/14, czy w wyroku NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 238/28. W drugim z powołanych wyroków stwierdzono, że "(...) art. 134 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której odwołanie dotknięte jest nieuzupełnionym brakiem formalnym (np. wyroki NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 978/07; z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10; z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1878/13; z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1269/13; z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2792/13, z dnia 14 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 1049/14, z dnia 12 lipca 2017r.,sygn.akt 1696/17 – dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)". Z kolei jak wskazał NSA w wyroku z 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 978/07 "Odwołania dotkniętego brakami formalnymi nie można utożsamiać z odwołaniem niedopuszczalnym. Odwołanie takie do czasu usunięcia tych braków nie wywołuje wprawdzie skutków prawnych, gdyż jest bezskuteczne, jednakże po ich usunięciu w zależności od okoliczności danej sprawy może być uznane zarówno za dopuszczalne, jak i niedopuszczalne". Poglądy takie wyrazili też przedstawiciele doktryny: G. Łaszczyca (w:) Łaszczyca, Martysz, Matan: KPA – Komentarz, Wolters Kluwer Polska 2010, t. II, s. 190; B. Adamiak (w:) Adamiak, Borkowski: KPA – Komentarz, CH Beck 2014, wyd. 13, s. 536; K. Glibowski (w:) Hauser, Wierzbowski: Komentarz KPA, Warszawa 2015, wyd. 2, s. 659-660; A. Golęba (w:) H. Krysiak-Molczyk: KPA – Komentarz, Wolters Kluwer S.A. 2015, s. 922). Zasadnym jest też przywołanie poglądu zaprezentowanego przez Wojciecha Chróścielewskiego (por. Chróścielewski Wojciech (red.), Krawczyk Agnieszka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2025), który to orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela, zgodnie z którym organ odwoławczy "(...) najpierw bada (...) dopuszczalność odwołania, a po stwierdzeniu tej dopuszczalności przechodzi do badania, czy odwołanie wniesiono w terminie. Nie powinno budzić wątpliwości, że ustalenia w tym zakresie organ odwoławczy może poczynić tylko wtedy, gdy odwołanie nie jest dotknięte brakami formalnymi. W razie takich braków powinien on zastosować przewidziany w art. 64 tryb usuwania braków formalnych podania (którego odmianą jest odwołanie – zob. art. 63 § 1 k.p.a.), stosowany w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 140. Za nietrafne należy uznać wyrażane w orzecznictwie poglądy, że "w postępowaniu odwoławczym art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania" (wyrok NSA z 15.04.2010 r., I OSK 135/10). O ile do pewnego czasu pogląd ten można było uzasadniać potrzebą lepszego zabezpieczenia interesu odwołującego z uwagi na wątpliwości co do dopuszczalności kwestionowania pozostawienia podania (odwołania) bez rozpoznania (zob. wyrok NSA z 28.01.2011 r., I OSK 1814/10, w którym przyjęto, że: "1. Nie można podzielić poglądu, że w postępowaniu zażaleniowym mogłaby mieć zastosowanie instytucja pozostawienia zażalenia bez rozpoznania, przewidziana w art. 64 k.p.a. 2. W przypadku nieusunięcia braków formalnych zażalenia organ II instancji wydaje postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, co zresztą lepiej zabezpiecza stronie możność ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania" 96 ), o tyle argument ten stracił na aktualności po podjęciu uchwały NSA z 3.09.2013 r., I OPS 2/13, zgodnie z którą: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)". Od tego czasu za pozbawione jakichkolwiek podstaw należy uznać stanowisko, że: "1. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym. 2. Bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania obliguje organ do zastosowania art. 134 k.p.a. 3. W postępowaniu odwoławczym nie ma zastosowania instytucja przewidziana w art. 64 k.p.a. Przepis ten nie daje podstaw do pozostawienia odwołania bez rozpoznania" (wyrok NSA z 1.03.2017 r., II OSK 3088/15). Obecnie nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że w razie nieusunięcia braków formalnych odwołania organ odwoławczy nie ma podstaw do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, bowiem nie doszło do wszczęcia postępowania odwoławczego. Tymczasem o niedopuszczalności można orzec tylko w odniesieniu do odwołania, a zatem skutecznie wniesionego podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. Za w pełni trafne należy więc uznać stanowisko, że: "1. Art. 134 zd. 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia, nie odnosi się do sytuacji, w której odwołujący nie uzupełnił braków formalnych odwołania. Skoro zaś w świetle art. 63 § 1 k.p.a., pojęcie podania obejmuje także odwołanie, to uznać należy, że do omawianej sytuacji zastosowanie ma w pełni art. 64 k.p.a. 2. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji ani w formie postanowienia. Nie jest ono bowiem konsekwencją merytorycznej oceny dopuszczalności odwołania, lecz jedynie oceny formalnej. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia i następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie" (wyrok NSA z 22.06.2017 r., II GSK 845/17). W glosie do tego wyroku trafnie podkreślono, że "środek w postaci ponaglenia na bezczynność, a następnie skarga do sądu administracyjnego w pełni zabezpiecza interes podmiotu sfery zewnętrznej przed autorytatywnym działaniem polegającym na pozostawieniu bez rozpoznania odwołania, które było dotknięte błędami formalnymi i nie zostało uzupełnione przez wnoszącego we wskazanym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. terminie. Wnoszącemu odwołanie przysługuje ponaglenie na bezczynność, a następnie skarga do sądu administracyjnego". Nie miały natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy argumenty podnoszone przez skarżącego w skardze. Brak złej woli skarżącego w uchybieniu terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania tudzież fundamentalne znaczenie sprawy dla skarżącego, są irrelewantne prawnie. Natomiast ewentualne uchybienia organu mogły być przedmiotem badania w postępowaniu odwoławczym, zainicjowanym skutecznie wniesionym odwołaniem, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Również kwestia przewlekłości, czy bezczynności organu może być skutecznie podnoszona w przewidzianym do tego trybie (art. 37 k.p.a.). Reasumując, Sąd uznał, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 134 k.p.a. i wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Organ odwoławczy, wobec braku uzupełnienia przez skarżącego braku formalnego odwołania w postaci podpisu odwołującego, mimo stosownego wezwania, powinien był postąpić zgodnie z rygorem zastosowanym w wezwaniu i pozostawić odwołanie bez rozpoznania. Wobec powyższego, w związku z naruszeniem przez organ przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 k.p.a., Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku.