II SA/Łd 57/13

Dnia 15 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 roku sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania Z. J., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną M. J. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił Z. J. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną M. J., argumentując, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, ze względu na niespełnienie przesłanki zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W odwołaniu do tej decyzji Z. J. wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na żonę M. J. Wskazał, że żona od wielu lat choruje na stwardnienie rozsiane, ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności i jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Odwołujący musiał zrezygnować z pracy, by móc zaopiekować się żoną, co w konsekwencji pogorszyło i tak trudną sytuację materialną. Jedynym dochodem rodziny jest renta inwalidzka żony oraz dodatek pielęgnacyjny, a to nie wystarcza na utrzymanie mieszkania, leki, sprzęt rehabilitacyjny i inne niezbędne potrzeby. Jego zdaniem organ dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, która prowadzi do wniosku, że gdyby sam odwołujący wymagał opieki dopiero wówczas mógłby opiekować się żoną i otrzymać rzeczone świadczenie. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przywołując brzmienie norm stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia wywiodło, że zgodnie z wolą ustawodawcy w celu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego muszą być spełnione następujące warunki: osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje żadnej pracy, osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługują osobie pozostającej w związku małżeńskim. Wyjątkiem jest sytuacja gdy współmałżonek ma także orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności i nie może sprawować opieki nad żoną (mężem). Wtedy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2012 r. nr 788) ciąży obowiązek alimentacyjny. W przypadku rodzica (lub rodziców) jest to dziecko rezygnujące z pracy na rzecz uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Wymienione powyżej przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zdaniem Kolegium Z. J. tych przesłanek nie spełnia i dlatego też wobec niespełnienia przesłanek zawartych w treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną nie przysługuje odwołującemu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. J. wniósł o uchylenie w całości decyzji Kolegium, jako niezgodnej z prawem i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad chorą żoną. W motywach skargi powtórzył zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., nr 270, powoływana dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. W rozpoznawanej sprawie problematyczna kwestia sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącemu przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawną żoną. W ocenie organów orzekających w sprawie świadczenie to wnioskodawcy nie przysługuje, z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), który wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunem obojga jest dziecko rezygnujące z pracy na rzecz uprawnienia do tego właśnie świadczenia. Na wstępie należy podkreślić, iż powyższe zagadnienie było już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, m.in. w wyrokach: WSA w Łodzi: z dnia 4.06.2012r., sygn. akt II SA/Łd 398/12; 26.06.2012 r., sygn. akt II SA/Łd 368/12; z dnia 2.10.2012 r., sygn. akt II SA/Łd 617/12; z dnia 12.10.2012 r., sygn. akt II SA/Łd 629/12; z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 814/08; z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/ Łd 223/09; z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 394/10; z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 501/10, WSA w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Ol 1032/11; WSA w Gdańsku z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 42/12; WSA w Rzeszowie z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 85/12; WSA w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Łd 216/12; WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012r., sygn. akt I SA/Wa 284/12, a także w wyrokach NSA: z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1699/10; z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1105/09; z dnia 20 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 115/10 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Zaprezentowany w tych wyrokach pogląd prawny Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela. W rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ww. ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia językowa przytoczonej normy prawnej zastosowana przez organy obydwu instancji prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną nie przysługuje skarżącemu (nielegitymującemu się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), ponieważ pozostawanie w związku małżeńskim, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyklucza prawną możliwość jego przyznania. Powołany wyżej przepis art. 17 ust. 1 ustawy w pierwotnym brzmieniu przewidywał, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższym unormowaniem korespondowała ściśle regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, zgodnie z którą świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Takie rozwiązanie normatywne wynikało z faktu, że ustawa Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jako: K.r.o.) w art. 133 § 1 i 2 stanowi, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Z kolei obowiązek alimentacyjny między małżonkami, bądź też obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 K.r.o.). Zatem zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc z tą chwilą obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził następnie na współmałżonka, który w świetle regulacji art. 27 K.r.o. miał od tego momentu obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. W wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., w sprawie o sygn. akt P 27/07 (OTK - A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż stricte gramatyczna wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczna z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Tym samym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. W motywach wspomnianego wyroku Trybunał podkreślił, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał zwrócił szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy dla sprawy, w której zapadł powyższy wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił analogicznie, jak w sprawie niniejszej – współmałżonek. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do przepisu art. 17 ust. 1 ustawy, uniemożliwiła Trybunałowi zajęcie stanowiska odnośnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a). Trybunał zasygnalizował jednak istotę problemu i wprost zauważył, że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy" w dawnym brzmieniu. W konsekwencji powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. przepisem art. 1 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456), art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych został znowelizowany w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2009r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka ( ... ). Co istotne, nowelizacja nie dotyczyła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, który nie nasuwał wątpliwości w związku z pierwotnym brzmieniem art. 17 ust. 1. Obecnie zaś występuje sytuacja, w której przy zastosowaniu wykładni językowej art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, uwzględnionej przez organy orzekające w tej sprawie, świadczenie pielęgnacyjne na rzecz współmałżonka nie będzie przysługiwało, chyba że w rachubę wejdzie wykładnia systemowa i celowościowa, zgodna w istocie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące – co do zasady – możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. W ocenie Sądu, obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, nie może być wywodzony wyłącznie z obowiązku alimentacyjnego, przewidzianego w normach K.r.o., a w szczególności z art. 128, który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Rzeczony obowiązek wynika także z regulacji art. 23 i 27 K.r.o., które stanowią, że małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć także pomoc w przypadku choroby. O ile faktem jest, że ustawodawca nie posłużył się dla regulacji wzajemnych obowiązków między małżonkami expressis verbis pojęciem obowiązku alimentacyjnego, to zdaniem Sądu, przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego należy stosować bądź wprost, bądź w drodze analogii także w przypadku rozważania wzajemnych obowiązków między małżonkami, w tym do obowiązku opieki na chorym, niepełnosprawnym małżonkiem. W ocenie Sądu zastosowana przez organy administracyjne literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza prawną możliwość przyznania świadczenia osobie sprawującej opieką nad małżonkiem i w kontekście przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie podlega aprobacie. Niweczy bowiem skutki wspomnianego orzeczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie. Błędne jest zatem prezentowane przez organ odwoławczy stanowisko, iż z nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) wynika, że zamierzoną wolą ustawodawcy jest w istocie wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych należy brać bowiem pod uwagę stanowisko wypracowane przez sądy administracyjne w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego, które pomimo ww. nowelizacji nie straciło na znaczeniu i w dalszym ciągu pozostaje aktualne, co oznacza, że organy są tym stanowiskiem związane. Dokonana w art. 1 pkt 6 lit a) i b) ustawy zmieniającej nowelizacja poszczególnych przepisów art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w żaden sposób nie doprowadziła bowiem do odmiennego od zaprezentowanego wyżej rozumienia zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zobligowany będzie dokonać wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z poszanowaniem konstytucyjnej zasady równości, tak aby umożliwić najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), w związku art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. LS