II SA/Łd 61/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi K.G.-P. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), zwanej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r., stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...]r. w przedmiocie ustalenia, na wniosek K.G.-P. i K.P., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. 463/6, obręb [...], gm. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...]r. znak [...] Wójt Gminy Ł. rażąco narusza art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2018r., poz. 1945 ze zm.), zwanej u.p.z.p., Wójt Gminy ustalił bowiem warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe", podczas gdy inwestor wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego", również w części graficznej inwestor nie przedstawił ulokowania rzeczonego zbiornika. Zatem organ I instancji wbrew wnioskowi określił przedmiot inwestycji, podczas gdy organ związany jest wnioskiem inwestora w zakresie przedmiotu inwestycji i nie może zmieniać, modyfikować przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego. Organ I instancji ustalił – jak argumentowało Kolegium - teren inwestycji w liniach rozgraniczających innych niż wskazane przez inwestora, co stanowi z kolei rażące naruszenie art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Decyzją ustalono warunki zabudowy dla działki nr ewid. 463/6 obręb [...], natomiast na załączniku graficznym do decyzji, zgodnie z legendą zaznaczono: linią ciągłą - linię rozgraniczającą teren inwestycji, oraz inną linią granice terenu objętego wnioskiem (obie te linie nie pokrywają się). Tak określony teren w decyzji i na załączniku graficznym do decyzji budzi – zdaniem Kolegium – wątpliwości, czy ustalono warunki zabudowy dla całej działki nr ewid. 463/6, czy dla jej części w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Inwestor w części graficznej wniosku nie dokonywał przy tym takiego rozróżnienia. Kolegium podniosło, że organ I instancji nie ustalił wskaźnika: wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, ustalił natomiast powierzchnię zabudowy i wysokość zabudowy, choć przepisy nie przewidują takich parametrów. Kolegium stwierdziło zatem, że decyzja organu I instancji nie może zostać zaakceptowana z punktu widzenia praworządności, bowiem zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a przepisem art. 54 pkt 1 i 2 lit. a) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium podniosło również, że organ I instancji określił parametry inwestycji niezgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wyszedł poza granice wniosku (według wniosku dach dwuspadowy, wielospadowy o nachyleniu od 20° do 40°, max wysokość budynku 8,50 m, ustalono natomiast dach dwuspadowy o kącie nachylenia do 45° (dopuszcza się lukarny) lub dach wielospadowy o kącie nachylenia do 45° (dopuszcza się lukarny), wysokość zabudowy mierzona od poziomu gruntu do najwyższego punktu pokrycia dachu do 9,0 m), co stanowi naruszenie art. 54 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Brak jest też – jak wywodziło Kolegium - formalnie prawidłowej analizy zarówno w formie tekstowej, jak i graficznej, z prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym. W aktach sprawy, co prawda znajduje się dokument określony jako "analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr ewid. 463/6 (obręb [...]) położonej w gminie [...]", jednakże z dokumentu tego nie wynikają cechy i parametry zabudowy istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji. Mapa stanowiąca załącznik nr 1b do decyzji nie spełnia wymogów jakie powinna zachować analiza urbanistyczna. Na mapie tej uwidoczniono granice obszaru analizowanego (nie wskazano, jakimi kryteriami kierowano się wyznaczając granice obszaru, co uznano za front działki). Jednak na mapie brak uwag co do linii zabudowy, wskaźnika zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu. Mapa ta – zdaniem Kolegium - nie mogła stanowić podstawy decyzji ustalającej warunki zabudowy. Akta sprawy nie zawierają jednak analizy przedstawiającej poszczególne cechy i parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Kolegium uznało również, że organ I instancji nie przeprowadził analizy zagospodarowania terenów sąsiednich, przez co nie udowodnił przesłanek wynikających z przywołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a decyzja Wójta Gminy Ł. z dnia [...]r. została podjęta z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 106 § 1 k.p.a. Wójt Gminy Ł. pismem z dnia 21 kwietnia 2020r. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...]r. (a zatem przed wydaniem decyzji przez organ gminy) znak [...] odmówił uzgodnienia projektu tej decyzji. Inwestorzy nie skorzystali z przysługującego im prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tym postanowieniem, a więc stało się ono ostateczne i wiąże organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Kwestionowaną decyzję organ I instancji wydał przed otrzymaniem stanowiska organu uzgadniającego - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Tymczasem uzgodnienie to ma – jak argumentowało Kolegium - charakter wiążący, a zatem decyzja nie może być podjęta wbrew stanowisku organu uzgadniającego. Jeśli decyzja zostanie podjęta wbrew takiemu stanowisku, prowadzi to do wniosku, że została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym, iż organ uzgodnieniowy stwierdził niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustawy o drogach publicznych, w ocenie Kolegium, naruszono przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W aktach sprawy brak jest – co wskazało Kolegium - dokumentów świadczących o możliwości podłączenia planowanej inwestycji do sieci wodociągowej i elektrycznej. Wątpliwość zatem Kolegium wzbudziło, czy organ I instancji badał projektowaną inwestycję pod kątem spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Kolegium podniosło nadto, że organ I instancji jako podstawę prawną decyzji z dnia [...]r. wskazał przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., ustalający przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej, przy czym z akt postępowania nie wynika, aby przepis ten był zastosowany w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem Kolegium "zdarzenia faktyczne, zaistniałe po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym stanowiące bezpośredni skutek decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania inwestycji, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa, i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a.". Wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym, co oznacza, że nie prowadzi do skutku, który można określić jako niedający się odwrócić, bo odwrócenie tych skutków zależy tylko od możliwości technicznych. Zdaniem Kolegium, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, a fakt uzyskania pozwolenia na budowę i rozpoczęcia realizacji inwestycji nie jest tożsame z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Podnoszone okoliczności wydania pozwolenia na przyłącze wody do domu i energii elektrycznej nie mają wpływu na ocenę kwestionowanej decyzji z dnia [...]r. Skargę na tę decyzję złożyli K.G.-P. i K.P., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm obowiązujących. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: a) art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 w zw. z art. 64 ust. 1 i 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie przez organ, iż wymogi określone w tych przepisach zostały rażąco naruszone przez Wójta Gminy Ł., b) art. 7, 77, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne wyciągnięcie przez organ wniosków z analizy przesłanek unieważnienia decyzji administracyjnej, w szczególności przesłanki związane z oceną rażącego naruszenia prawa przez pryzmat charakteru naruszonej normy, jak i skutków społeczno-gospodarczych, wywołanych decyzją. Pełnomocnik skarżących podniósł, że jedynie w pierwszym etapie skarżący rozważali lokalizację swojego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w kierunku zjazdu na drogę krajową i wówczas nie budziło wątpliwości, że zarządca drogi miałby prawo ingerować w tok postępowania o ustalenie warunków zabudowy, bowiem inwestorzy zamierzali wykonać nowy zjazd na drogę krajową. Pełnomocnik dodał, że połączenie działki skarżących z drogą krajową w tej sprawie nie występuje, w związku z modyfikacją wniosku o ustalenie warunków zabudowy dokonaną przez skarżących. Zwrócił uwagę, że w sprawie występuje połączenie drogi wewnętrznej gminnej z drogą krajową, jednakże sposób tego połączenia nie może być przedmiotem badania ani w tym postępowaniu, ani w postępowaniu o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego i co najważniejsze nie podlegało badaniu w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę w związku z słuszną oceną dokonaną przez Starostę [...], iż zjazd z działki skarżących odbywa się na drogę wewnętrzną (a nie na drogę krajową). W ocenie pełnomocnika, w sytuacji, gdy skarżący nie podtrzymywali wniosku przewidującego realizację zjazdu z ich działki na drogę krajową – wystąpił brak konieczności zwracania się przez organ planistyczny do zarządcy drogi krajowej o wydanie stosownego uzgodnienia. Nie budzi też wątpliwości, w szczególności to, iż uzgodnienie zarządcy drogi krajowej dotyczy terenu poza terenem określonym liniami rozgraniczającymi terenu inwestycji skarżących, bowiem dotyczy działki Gminy, stanowiącej drogę wewnętrzną o charakterze ogólnodostępnym. Jednocześnie pełnomocnik podniósł, że zgodnie z wiedzą skarżących dokładnie taką interpretację przepisów art. 61 ust. 5, 64 ust. 1 i 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. zastosował Wójt Gminy Ł. odnośnie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr 439 i 440 i nie zwracał się do zarządcy drogi krajowej o jakiekolwiek uzgodnienie, wychodząc z założenia, że skoro zjazdy z działek mają miejsce na drogę wewnętrzną, to brak jakichkolwiek merytorycznych podstaw do występowania o takie uzgodnienie. Pełnomocnik skarżących w uzupełnieniach skargi wniósł o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów. W odpowiedzi tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty organu są trafne, co jednakże nie ma wpływu na wynik sprawy. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia przez Kolegium przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 oraz w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b) oraz w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – stanowiącego podstawę wszczęcia postępowania nieważnościowego, zakończonego zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją pierwszoinstancyjną - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego zważywszy na częściowo wadliwą argumentację zaskarżonej decyzji - Sąd stwierdza, po pierwsze, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a., zasady trwałości decyzji administracyjnych, niedopuszczalne jest zatem dokonywanie rozszerzającej interpretacji przesłanek nieważnościowych. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest więc jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w tym przepisie. Nie może być ono natomiast wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to nie jest bowiem "trzecią" instancją. Kompetencje organu administracji publicznej są zawężone wyłącznie do oceny zaistnienia kwalifikowanych wad decyzji, a wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., rozumianych wąsko i ściśle. Po drugie, zaś Sąd podnosi, że stanowiąca podstawę przeprowadzenia w tej sprawie postępowania nieważnościowego określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka rażącego naruszenie prawa zachodzi, jak podnosi orzecznictwo sądowe, wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2003r., III SA 845/02, LEX nr 90363 czy wyrok NSA z dnia 13 maja 2003r., III SA 2395/01). Sprowadza się ono do nadania decyzji treści, która jest "ponad prawem", tzn. nie można jej wyinterpretować z żadnej normy prawnej. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa, albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązki. Rozstrzygnięcie takie można by uznać wręcz za niedorzeczne z punktu widzenia okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2007r., I SA/Gd 817/07, LEX nr 332295 czy wyrok NSA W-wa z dnia 13 października 2005r., FSK 2294/04, LEX nr 173113). "Rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Nie może być zatem podstawą do takiego działania norma prawna, co do której treści istnieją istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 20 października 2006r., II FSK 113/06, LEX nr 281145). O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2005r., FSK 2475/04, LEX nr 173255 czy wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005r., FSK 1371/04, PP 2006/6/54). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z powodu rażącego naruszenia prawa należy kierować się przede wszystkim gramatyczną wykładnią tego pojęcia, eliminując przy ocenie wystąpienia kwalifikowanej wady decyzji elementów rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Zważywszy na konsekwencje prawne płynące z powyższej regulacji – Sąd uznał, że Kolegium, wszczynając z urzędu (choć w konsekwencji "wniosku" Wójta Gminy Ł.), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zasadnie uznało, iż decyzja ta w sposób rażący narusza prawo, lecz nie wszystkie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy, a jedynie przepisy art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b) oraz w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. W tej sprawie bowiem – wbrew konstrukcji prawnej instytucji nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym i jej nadzwyczajnemu charakterowi – Kolegium rozpoznało sprawę w jej całokształcie jakby działało w trybie zwykłym i wskazało na wady decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu nie mające charakteru nadzwyczajnego i nie mieszczące się w pojęciu rażącego naruszenia prawa (bo mające charakter oceny), podczas gdy podstawę stwierdzenia nieważności tej decyzji mogły stanowić wyłącznie oczywiste naruszenia prawa, a więc takie które w konfrontacji z treścią decyzji są widoczne, bez jakiejkolwiek analizy i oceny okoliczności faktycznych sprawy. Odmienna ocena zgromadzonych w aktach sprawy dowodów, jak też kompletność materiału dowodowego czy rodzące się wszelkiego rodzaju wątpliwości co do okoliczności faktycznych lub prawnych sprawy, w tym przykładowo co do prawidłowości przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, określenia parametrów inwestycji, wskaźnika udziału powierzchni czynnej biologicznie, granic terenu inwestycji czy kąta nachylenia dachu, nie są jednakże tożsame z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz odpowiednio następstwem zastosowania przez organ zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018r., II OSK 551/18, LEX nr 2630334, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 lipca 2020r., II SA/Gd 741/19, LEX nr 3034996, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020r., Lex nr 3047701, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2020r., II OSK 606/20, Lex nr 3064464), lub następstwem wątpliwości interpretacyjnych normy prawnej (wyrok NSA z dnia 9 września 2020r., II OSK 1184/20, Lex nr 3117012, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019r., II OSK 260/18, Lex nr 2777992, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019r., II OSK 260/18, nie publ., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019r., II OSK 177/18, wyrok NSA z dnia 19 września 2029r., II OSK 2561/17, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019r., II OSK 2153/17, CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2020r., VIII SA/Wa 147/20, Lex nr 3065254, wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2019r., II SA/Łd 707/19, Lex nr 2768145, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020r., IV SA/Wa 2641/19, Lex nr 3031096), co wykracza w efekcie poza zakres kompetencji organu w nieważnościowym postępowaniu. Okoliczność ta nie ma jednakże najmniejszego wpływu na wynik przeprowadzonego postępowania nieważnościowego, bowiem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej – jak wynika z sentencji tej decyzji - na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe narusza w oczywisty i ewidentny sposób wskazane przepisy. Wobec tego Sąd zauważa, że stosownie - do przyjętych za podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b) oraz w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. "wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi"; "(...) art. 52 (...) stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy" oraz "1. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. 2. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 2b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej". Natomiast "decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: 9) właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego". Na gruncie tych jasnych w literalnym brzmieniu przepisów nie ma wątpliwości, że ustalenie warunków następuje wyłącznie na wniosek inwestora, który we wniosku określa przedmiot planowanej inwestycji. A zatem to inwestor - składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – wszczyna tym samym nie tylko postępowanie w tym przedmiocie, ale również i określa przedmiot tego postępowania - planowaną inwestycję. W tym zakresie organ nie ma żadnych normatywnie określonych uprawnień do modyfikacji wniosku inwestora, co oznacza, iż jest on związany zakresem żądania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w tym zakresie rozpoznaje sprawę. Warunkiem ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji jest z kolei na gruncie tych przepisów dostęp nieruchomości do drogi publicznej oraz zgodność inwestycji z odrębnymi przepisami, w tym ustawą o drogach publicznych, a także uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z właściwym zarządcą drogi publicznej. Zważywszy na tą regulację prawną Sąd stwierdza, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji narusza przepisy dotyczące dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Co prawda obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przylega z jednej strony do drogi krajowej nr [...] oraz z drugiej strony do drogi wewnętrznej, usytuowanej na działce nr 808 i połączonej z drogą krajową nr [...]. Niemniej jednak włączenie drogi wewnętrznej do drogi publicznej – drogi krajowej nr [...] następuje poprzez zjazd indywidualny, zlokalizowany w km 125+645, posiadający nawierzchnię gruntowo – żużlową i szerokość ok. 4,0m. Brak bezpośredniego zjazdu z terenu inwestycji na drogę publiczną koniecznym czyniło zbadanie dostępności nieruchomości do drogi publicznej oraz zgodności zmiany zagospodarowania terenu inwestycji z przepisami ustawy o drogach publicznych i przepisami wykonawczymi do niej. Uzgodnienie wnioskowanej zmiany zagospodarowania terenu uwarunkowane jest bowiem możliwością włączenia do ruchu drogowego, generowanego przez planowaną inwestycję, do drogi przy której jest on położony. Z tego względu przy ustalaniu warunków dla wnioskowanej inwestycji konieczne było uzgodnienie włączenia terenu inwestycji do ruchu drogowego, a więc jej dostępu do drogi publicznej. Organ – ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu – wystąpił dwukrotnie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże na pierwszy wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad negatywnie zaopiniował projekt tej decyzji, na drugi wniosek – wobec zmodyfikowania zagospodarowania terenu w zakresie zjazdu – również negatywnie zaopiniował projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże organ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmodyfikowanego wniosku zanim Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał uzgodnienia projektu tej decyzji. Jak bowiem wynika z porównania dat organ pismem z dnia 21 kwietnia 2020r. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (będącej obecnie przedmiotem postępowania nieważnościowego), decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydał w dniu [...]r., a Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem wydanym w dniu [...]r., lecz doręczonym Wójtowi po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. w dniu 12 maja 2020r., odmówił uzgodnienia projektu tej decyzji. Nie ma wobec tego najmniejszej wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania z dnia [...]r. została podjęta nie tylko przed datą otrzymania stanowiska organu uzgodnieniowego, ale wręcz została ona podjęta pomimo negatywnego zaopiniowania jej projektu przez organ drogowy. Istotne jest i to, że inwestorzy nie kwestionowali postanowienia z dnia [...]r. w trybie administracyjnego postępowania instancyjnego, tym bardziej nie jest zrozumiałe obecne twierdzenie skarżących jako inwestorów o bezpodstawności konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to zaskakujące także jeśli weźmie się pod uwagę, iż wobec pierwotnej negatywnej oceny pierwszego projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestorzy zmodyfikowali pierwotny wniosek w zakresie zjazdu, w taki sposób, jaki w ich przekonaniu, miał im zagwarantować uzgodnienie tegoż projektu. W tych okolicznościach postanowienie z dnia [...]r. jest, jak słusznie podniesiono w zaskarżonej decyzji, ostateczne i wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co oznacza, iż ma ono istotny wpływ na treść decyzji z dnia [...]r. Wbrew jednak obecnym przekonaniom skarżących Sąd zauważa, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z właściwym zarządca drogi, z czym wiąże się bezpieczne skomunikowanie z drogą publiczną nieruchomości, z uwagi na wymóg zgodności inwestycji z przepisami szczególnymi i zapewnienie dostępu nieruchomości do drogi publicznej, stanowi bezwzględny warunek dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (por. wyrok WSA w warszawie z dnia 2 marca 2021r., IV SA/Wa 2458/20, Lex nr 3167828). Jak bowiem podnosi judykatura "bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych" (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2021r., II OSK 2985/20, Lex nr 3172877). Wobec tego przyjmuje się, że "dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę" (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020r., II OSK 2437/19, lex nr 3117389). Judykatura wyraża również pogląd, że "aby przyjąć, na potrzeby u.p.z.p., że dana nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, który jest bezpośrednim dostępem do takiej drogi, to w stosunku do tej nieruchomości musi funkcjonować w obrocie prawnym ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej, zezwalająca na lokalizację zjazdu. Dostęp do drogi publicznej musi być dostępem nie tylko faktycznym ale i prawnym, a sama możliwość wjazdu na działkę z drogi publicznej jest niewystarczająca dla uznania, że ma ona dostęp do drogi" (tak wyrok WSA w warszawie z dnia 11 czerwca 2019r., IV SA/Wa 692/19, Lex nr 2698658). Choć "przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym jest naczelną zasadą obowiązującą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu indywidualnego i może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z niej" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2018r., II SA/Kr 896/18, Lex nr 2616499, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018r., II SA/Gd 673/17, Lex nr 2434663). Zważywszy na konsekwencje prawne wynikające z zaprezentowanej regulacji prawnej Sąd zauważa, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – jak wynika z uzasadnienia postanowienia z dnia [...]r. stwierdził m.in., że "uzgodnienie zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, uwarunkowane jest możliwością włączenia do ruchu drogowego, generowanego przez nową zabudowę, do drogi przy której teren jest położony. (...) dostęp do drogi publicznej powinien być urządzony w sposób zapewniający bezpieczne warunki wjazdu i wyjazdu na drogę publiczną, nie powodując zagrożenia dla ruchu drogowego odbywającego się na przylegającym odcinku drogi. Planowane zagospodarowanie w/w nieruchomości powinno mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez zjazd indywidualny. (...) Brak prawidłowych parametrów zjazdu, a w szczególności brak stabilizowanej mechanicznie lub chemicznie, wyrównanej i odpowiednio ukształtowanej w profilu podłużnym i przekroju poprzecznym oraz zagęszczonej nawierzchni zjazdu jak również brak prawidłowego połączenia nawierzchni zjazdu z krawędzią jezdni drogi krajowej, nie zapewnia bezpiecznych manewrów wjazdu i wyjazdu na drogę krajową, a co za tym idzie wpływa negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, odbywającego się na przylegającym odcinku drogi, zwłaszcza że istniejąca obecnie nawierzchnia zjazdu (żużlowo-gruntowa) prowadzi do wynoszenia zanieczyszczeń na drogę krajową, na kołach pojazdów korzystających z tego zjazdu. (...) dla zapewnienia bezpiecznych warunków wjazdu i wyjazdu na drogę krajową, konieczna jest przebudowa istniejącego zjazdu, do parametrów zgodnych z wymaganiami (..) rozporządzenia. (...) zjazd powinien zostać przebudowany przed rozpoczęciem realizacji obiektu budowlanego (...), zwłaszcza, że prowadzenie planowanej budowy - w obecnej sytuacji tj. z wykorzystaniem istniejącego zjazdu – będzie mieć negatywny wpływ na ruch drogowy, z uwagi na gruntową nawierzchnię tego zjazdu i potencjalne zagrożenie związane z wywożeniem gruntu na jezdnię drogi krajowej, co może przyczynić się do wystąpienia kolizji czy też innych zdarzeń drogowych. (...) brak właściwego połączenia krawędzi jezdni zjazdu z krawędzią jezdni drogi krajowej (brak łuku bądź skosu) powoduje utrudnienia przy wykonywanych manewrach wjazdu i wyjazdu na drogę, a w konsekwencji prowadzi do blokowania ruchu na tej drodze (...)". Wobec tego Sąd stwierdza, że sporna inwestycja nie spełnia wymogów prawa w zakresie dostępu do drogi publicznej. Istota skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną nie sprowadza się przy tym do warunku budowy nowego zjazdu na drogę krajową przy obecnym zjeździe, lecz parametrów istniejącego indywidualnego zjazdu na tę drogę nie gwarantującego – z uwagi na jego obecne parametry – bezpiecznego zjazdu i zjazdu na drogę krajową. Nie ma przy tym znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy fakt istnienia przy drodze wewnętrznej innej podobnej inwestycji i ruch kołowy do tej inwestycji, gdyż pozostaje to poza granicami tej sprawy, podobnie jak i kwestia samego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dokonywanego w toku innego postępowania przed innym organem – organem współdziałającym. Wobec tych okoliczności faktycznych Sąd zauważa, że podjęta w dniu [...]r. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest dotknięta wadą nieważności z dwu ewidentnych, nie budzących jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych czy ocennych co do aspektów prawnych i faktycznych, powodów, a mianowicie po pierwsze, dlatego, iż została ona podjęta przed doręczeniem przez organ uzgadniający stanowiska w sprawie zgodności inwestycji z przepisami ustawy o drogach publicznych; oraz po drugie, co istotniejsze, że została ona podjęta mimo negatywnego stanowiska organu uzgadniającego inwestycję z uwagi na jej niezgodność z przepisami szczególnymi – przepisami w zakresie dostępu do drogi publicznej i jej skomunikowania z drogą publiczną. Już ta wadliwość, mieszcząca się w pojęciu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dyskwalifikuje decyzję z dnia [...]r. jako akt odpowiadający prawu. Niezależnie od tego Sąd stwierdza, że organ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji innej niż określona w zmodyfikowanym w zakresie zjazdu wniosku o ustalenie tych warunków, co oznacza, że jest ona dotknięta rażącym naruszeniem prawa materialnego w tym zakresie, również skutkującym jej nieważnością. W sposób nieuprawniony bowiem organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zmienił przedmiot postępowania i ustalił warunki zabudowy dla szerszego zakresu inwestycji niż wynika to z wniosku, a w efekcie również zmienił przedmiot rozstrzygnięcia. Sąd zauważa, że "postępowanie prowadzone w trybie art. 52 ust. 1 u.p.z.p. wszczynane jest na wniosek, a w konsekwencji - wnioskodawca może złożony wniosek modyfikować. Modyfikacja wniosku nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania, a jedynie sprawia, że postępowanie toczy się nadal, ale w zmienionym zakresie. Istotne jednak jest to, że organ może oprzeć swoje rozstrzygnięcie tylko na ostatecznie ukształtowanym przez stronę wniosku, ponieważ w innym przypadku mógłby narazić się na zarzut wyjścia poza granice sprawy zakreślonej jej żądaniem" (tak wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021r., II OSK 1746/18, Lex nr 3118332). W tej sprawie – wobec treści decyzji z dnia [...]r. oraz wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz załącznika graficznego – nie budzi wątpliwości, że warunki te zostały ustalone dla inwestycji obejmującej "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe" podczas gdy skarżący we wniosku w pkt 1 wskazali "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego", a w pkt 5 wniosku wskazali charakterystykę dla tego zamierzenia - "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna". Organ ustalił zatem warunki zabudowy dla nieplanowanej do realizacji przez skarżących inwestycji. Na marginesie Sąd – odnosząc się do argumentacji skargi - informacyjnie podaje, że wydanie dla spornej inwestycji decyzji o pozwoleniu na budowę, a także jej zrealizowanie pozostaje bez wpływu dla wyniku tej sprawy. Proces inwestycyjny – w razie braku planu miejscowego – na charakter dwuetapowy, pierwszy obejmuje ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, drugi obejmuje udzielenie pozwolenia na budowę na warunkach określonych w pierwszym etapie. A zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest elementem sankcjonującym wadliwość decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a wręcz odwrotnie, wadliwość tej ostatniej ma wpływ na wadliwość tej pierwszej. Nie można również podzielić poglądu skarżących, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wywołała nieodwracalne skutki społeczno - gospodarcze, co miałoby ich zdaniem uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. Bez szerszej analizy i argumentacji wystarczające jest stwierdzenie, że skarżący – po otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – mieli świadomość odmowy zaopiniowania projektu tej decyzji przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wszak postanowienie z dnia [...]r. zostało im doręczone. Z tego względu trudno przyjąć, iż mogli ponieść bez własnej winy jakąkolwiek szkodę, skoro pomimo braku spornego uzgodnienia zdecydowali się jednak wystąpić o decyzję o pozwoleniu na budowę i w oparciu o tę decyzję rozpoczęli realizację spornej inwestycji i to nie tylko w zakresie domu mieszkalnego jednorodzinnego, ale i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekle. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – z uwagi na jej charakter - nie należy do rozstrzygnięć, wywołujących takie skutki, które nie byłyby do odwrócenia (cofnięcia). W jej przypadku możliwe jest przywrócenie stanu odpowiadającego prawu, co nie ma najmniejszego związku z kosztami już rozpoczętej inwestycji i stratami poniesionymi przez inwestora w związku z koniecznością usunięcia skutków wykonania decyzji. Te bowiem są wkalkulowane w ryzyko procesu inwestycyjnego realizowanego na podstawie wadliwej decyzji. Rację w tym zakresie ma organ, twierdząc, że nieodwracalność skutków decyzji na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie dotyczy sfery faktów (co w tej sprawie dotyczy zrealizowania inwestycji), lecz sfery prawnej i skutków prawnych (a więc skutków w świetle obowiązującego prawa i dopuszczalności wyeliminowana decyzji z obrotu prawnego). Dany akt wywołuje bowiem nieodwracalne skutki jedynie wówczas gdy na gruncie prawa żaden organ nie ma możliwości wycofania (uchylenia) skutków wadliwej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. is