II SAB/Łd 157/15

Dnia 17 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 roku sprawy ze skargi W. R. i A. L. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności części nieruchomości 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. R. i A. L. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zwraca z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżących W. R. i A. L. solidarnie kwotę 200 (sto) złotych, uiszczoną tytułem nadpłaconego wpisu sądowego, zaksięgowaną w dniu 2 stycznia 2015 roku pod pozycją [...]. LS K. R., A. L. oraz W. R. wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności części nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina S., oznaczonej, jako działka nr ewid. 19/2 o powierzchni 0,2254 ha. Autorzy skargi zarzucili organowi art 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 687 ze zm., dalej jako: "specustawa") w zw. art 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez niewydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 3 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a samym niezałatwienie sprawy w terminie oraz art. 35 § 5 w zw. z art 36 § 1 K.p.a. poprzez przedłużanie terminu rozpoznania sprawy pomimo braku zaistnienia przesłanek z art. 35 § 5 K.p.a., wskazanie terminu załatwienia sprawy nieznanego w K.p.a. o podanie nieznanych K.p.a. przyczyn zwłoki spoza katalogu art. 35 § 5 K.p.a. W ocenie skarżących w sprawie organ naruszył także przepis art. 12 K.p.a. oraz art. 35 § 1 K.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania. Z tych powodów skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika na rzecz skarżących wedle norm przepisanych. W motywach skargi jej autorzy opisując dotychczasowy przebieg postępowania wskazali, iż w dniu [...] Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] udzielającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8, na odcinku: węzeł W. – węzeł W. (Al) od km 99+937 do km 204+000 w zakresie odcinka 5 (węzeł S. [...]– węzeł Ł.) – od km 140+552,05 do km 174+200 wraz infrastrukturą. Wskazanej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ w sierpniu 2012 roku wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowań w tytułu utraty prawa własności, o czym zawiadomił K. R. pismem z dnia 7 sierpnia 2012 roku. Czas trwania postępowania i tryb procedowania organu wskazuje, że postępowanie było prowadzone przewlekle, z naruszeniem zasady szybkości postępowania, a obecnie organ pozostaje bezczynności. Po sprostowaniu w sierpniu 2012 roku aktu własności obejmującego działkę nr ewid. 19/2, organ wezwał K. R. do złożenia oświadczenia, czy do dnia [...] (data wydania ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) była ona właścicielką tej działki, z której wydzielona została działka nr ewid. 19/2. Oświadczenie K. R. złożyła w dniu 10 lutego 2013 roku. Pomimo wszczęcia postępowania w sierpniu 2012 roku, dopiero postanowieniem z dnia [...] organ powołał w sprawie biegłego rzeczoznawcę do wydania opinii określającej wartość nieruchomości, operat szacunkowy został sporządzony 9 maja 2013 roku i wpłynął do organu w dniu 14 maja 2013 roku, ale został zaakceptowany dopiero w dniu 11 września 2013 roku. Po ustaleniu okoliczności pozostawania przez K. R. w związku małżeńskim z A. R., który zmarł w 1991 roku, organ pismem z dnia 16 lipca 2013 roku wezwał ją do złożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzonego przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia po A. R.. Postępowanie spadkowe zostało zakończone wydaniem w dniu [...] postanowienia wskazującego, iż spadek po A. R. nabyła K. R. oraz W. R. i A. L., w części po 1/3. Prawomocne postanowienie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku dostarczono do organu w dniu 28 listopada 2013 roku. Tymczasem, pismem z dnia 16 lipca 2013 roku organ poinformował o niemożności dotrzymania terminu załatwienia sprawy określonego dyspozycją art. 35 K.p.a. jako powód zwłoki wskazując konieczność sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego oraz ustalenia wszystkich osób, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości. Z uwagi na powyższe organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2013 roku. Kolejnymi pismami organ informował o wyznaczeniu kolejnych terminów załatwienia sprawy, najpierw do dnia 31 marca 2014 roku, następnie do dnia 31 lipca 2014 roku, do dnia 31 października 2014 roku oraz do dnia 31 grudnia 2014 roku. Pismem z dnia 31 stycznia 2014 roku, ponowionym w dniu 23 maja 2014 roku, organ zwrócił się do Prezydenta Miasta Z. o wezwanie K. R. celem złożenia oświadczeń w tym czy nie nastąpiło zbycie działki, czy dla tej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta lub zbiór dokumentów oraz czy na dzień 4 listopada 1971 roku K. R. pozostawała we wspólności majątkowej małżeńskiej z A. R.. O złożenie analogicznych oświadczeń (w przedmiocie zbycia działki oraz prowadzenia księgi wieczystej) organ, pismem z dnia 23 maja 2014 roku, zwrócił się do W. R.. Jak wynika z powyższego, w pierwszej połowie 2014 roku, organ podejmował czynności w celu ustalenia okoliczności, których ustalenie możliwe było wcześniej. Pismem z dnia 17 lipca 2014 roku organ zawiadomił W. R. i A. L. o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Pismo to zostało skierowane po upływie ponad 6 miesięcy od dowiedzenia się przez organ, że W. R. i A. L. są spadkobiercami A. R., co miało miejsce w dacie dostarczenia organowi postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, czyli w dniu [...]. Z uwagi na przedłużające się postępowanie operat szacunkowy sporządzony w dniu 9 maja 2013 roku stał się nieaktualny, zatem zaistniała konieczność przygotowania nowego operatu, co miało miejsce w dniu 14 sierpnia 2014 roku. Wycena ta została zaakceptowana i przyjęta jako dowód przez organ dopiero dnia 13 listopada 2014 roku. Następnie organ pismem z dnia 19 listopada 2014 roku zawiadomił strony postępowania, że został zgromadzony cały materiał dowodowy stanowiący podstawę do zakończenia postępowania decyzją. Pomimo tego do chwili wniesienia skargi (w dniu 5 stycznia 2015 roku) postępowanie nie zostało jednak zakończone. W dalszej części skargi jej autorzy wyjaśnili, iż organ odwlekał wyjaśnienie poszczególnych okoliczności w postępowaniu podejmując pojedyncze kroki mające pozorować jego aktywność. Do tego każdorazowo organ, przez kilka miesięcy, biernie oczekiwał na efekty podejmowanych czynności i dokonywał kolejnych kroków w długich odstępach czasu. Większość czynności mogła zostać dokonana we wcześniejszym terminie albo w połączeniu z innymi czynnościami. Z akt postępowania wynika jaskrawo nieuzasadniona przewlekłość postępowania, przejawiająca się w szczególności w powołaniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego w celu sporządzenia operatu szacunkowego to dopiero w maju 2013 roku, podczas gdy postępowanie wszczęto w sierpniu 2012 roku, a także w wielu czynnościach, które organ mógł ustalić wcześniej. Powyższe uzasadnia wniosek, że organ badał stan faktyczny fragmentarycznie i w sposób bierny. Po podjęciu kroków w celu wyjaśnienia niewielkiego wycinka sprawy, zaniechiwano wyjaśnienia pozostałych okoliczności (pomimo braku zawieszenia postępowania), biernie oczekując na rezultaty podjętych działań. Organ powinien przewidzieć, że operat szacunkowy z maja 2013 roku straci aktualność z upływem 12 miesięcy, ale mimo to organ pozostawał bezczynny i nie dokonywał żadnych czynności, aby zapobiec dezaktualizacji operatu. Pomimo poinformowania stron o zgromadzeniu materiału dowodowego stanowiącego podstawę do wydania decyzji administracyjnej, do dnia wniesienia skargi, decyzja nie została wydana. Tymczasem, załatwienie sprawy decyzją administracyjną powinno nastąpić w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy), a zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Bezczynności organu nie usprawiedliwia szereg czynności, mających na celu uzyskanie dowodów przez strony. W szczególności, bezczynności organu nie usprawiedliwia domaganie się od strony przedłożenia odpisu z księgi wieczystej, gdyż to organ jest obowiązany przeprowadzić dowody. Zgodnie z przepisem art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin. W ocenie autorów skargi, organ naruszył ten przepis nie rozpoznając sprawy w terminie, a nadto z tego powodu, iż przyczyny podawane przez organ w kolejnych pismach nie uzasadniały zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Wskazywane przez organ powody opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie mogą uzasadniać przedłużenia postępowania, ani zwalniać organu z zarzutu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. To nie przyczyny podawane przez organ były bezpośrednim powodem wielokrotnego odkładania w czasie rozpoznania sprawy, lecz niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie i mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Zdaniem autorów skargi, organ przedłużył termin rozpoznania sprawy z naruszeniem art. 12 ust. 4b specustawy i art. 35 § 3 K.p.a., a w chwili obecnej pozostaje w bezczynności. Następnie skarżący wskazali, iż wyczerpali tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. kierując w dniu 12 listopada i w dniu 9 grudnia 2014 roku zażalenia do Ministra Infrastruktury i Rozwoju na niezałatwienie sprawy w terminie, bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Zażalenia nie zostały rozstrzygnięte przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, niemniej organ odniósł się do nich, przedstawiając stanowisko w sprawie. Pomimo wniesienia zażaleń, do dnia dzisiejszego nie wydano decyzji w przedmiocie odszkodowania. W konkluzji autorzy skargi wyjaśnili, iż dopuszczalne jest objęcie jedną skargą zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania w określonej, tej samej sprawie administracyjnej. Wniesienie w jednym piśmie zarzutów co do bezczynności organu i przewlekłości postępowania inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o umorzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu stanowiska organ podkreślił w szczególności, iż data, w której decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna jest równoznaczna z zaistnieniem podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy, decyzję ustalającą odszkodowanie wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jednakże przepisu tego nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Wojewoda [...] z związku z ustaleniem odszkodowania podejmował czynności na podstawie przepisów specustawy oraz przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 518 ze zm.), w tym m.in. przeprowadzał przetarg, podpisywał umowy na sporządzanie wycen, zlecił w listopadzie 2011 roku inwentaryzację nieruchomości w celu przyspieszenia wyceny i ustalił harmonogram oględzin. Oględziny nieruchomości przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego odbyły się w dniu 23 lutego 2012 roku, a decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu [...]. W posiadanych przez organ dokumentach istniały rozbieżności co do osób, którym przysługiwały prawa do działki nr ewid. 19/2. Jak zaakcentował organ, w okresie od stycznia do sierpnia 2012 roku prowadził średnio w miesiącu ponad 4.500 spraw, na każdego z pracowników przypadało ponad 200 spraw. Jednocześnie w bezpośredniej bliskości czasowej walor ostateczności uzyskało kilka decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych, co wiązało się ze skumulowaniem wielu spraw, z których każda wymagała rozstrzygnięcia. Organ w pierwszej kolejności prowadził postępowania administracyjne, w których linie rozgraniczające przebieg drogi obejmowały budynki mieszkalne, później postępowania, w których stan prawny nieruchomości nie budził wątpliwości. W tej sytuacji nieruchomości, przy których ustalenie stanu prawnego wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, procedowane były w dalszej kolejności. W sprawie niniejszej Wojewoda, pismem z dnia 7 sierpnia 2012 roku zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, niezależnie od tego już w listopadzie 2011 roku organ zlecił przeprowadzenie oględzin nieruchomości, które odbyły się z udziałem rzeczoznawcy majątkowego w lutym 2012 roku, zgodnie z ustalonym wcześniej harmonogramem. Mając na uwadze rozbieżności pomiędzy mapą z projektem podziału nieruchomości oraz wypisem z rejestru gruntów (wskazujących, iż właścicielką działki była K. R.), a faktem, iż akt własności ziemi z dnia 31 maja 1975 roku jako właściciela tej części nieruchomości wskazywał K. R., pismem z dnia 7 sierpnia 2012 roku Wojewoda [...] zwrócił się do Wójta Gminy S. o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy ww. dokumentami. Ponadto, w celu uzupełnienia materiału dowodowego organ zwrócił się do Sądu Wieczysto – Księgowego z prośbą o udzielenie informacji czy nieruchomość posiada założoną księgę wieczystą lub jest dla niej prowadzony zbiór dokumentów. Z uwagi na uzyskanie informacji, że dla ww. nieruchomości nie jest prowadzona księga wieczysta ani zbiór dokumentów, w ocenie organu niezbędnym było wezwanie K. R. do złożenia oświadczenia, czy do dnia [...] była właścicielem nieruchomości. W oświadczeniu z dnia 10 lutego 2013 roku K. R. wskazała, iż do dnia [...] roku była właścicielem nieruchomości. Wobec tego organ zlecił – postanowieniem z dnia [...]– rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, który został przygotowany w dniu 9 maja 2013 roku, a zaakceptowany i przyjęty jako dowód w sprawie w dniu 11 września 2013 roku. W akcie własności ziemi, sprostowanym postanowieniem Wójta Gminy S. z dnia [...], K. R. figurowała jako jedyny właściciel, wobec tego zaistniała konieczność ustalenia czy strona pozostawała w związku małżeńskim. Po uzyskaniu informacji, iż K. R. pozostawała w związku małżeńskim od 1957 roku z A. R., który zmarł w 1991 roku, organ pismem z dnia 16 lipca 2013 roku, zwrócił się do strony o przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia. W dniu 28 listopada 2013 roku organ otrzymał postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...], z którego wynika, iż spadek po zmarłym A. R. nabyli: K. R., W. R. oraz A. L.. W ocenie organu niezbędnym było także ustalenie czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, K. R. pozostawała w ustroju wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Wobec tego organ pismem z dnia 31 stycznia 2014 roku, a ponownie pismem z dnia 23 maja 2014 roku, zwrócił się do Prezydenta Miasta Z. z prośbą o wezwanie K. R. celem złożenia przed organem stosownego oświadczenia. Takowe oświadczenie strona złożyła w dniu 17 czerwca 2014 roku. Wobec tego, organ uznał spadkobierców A. R., tj. W. R. oraz A. L. za strony postępowania i pismem z dnia 17 lipca 2014 roku zawiadomił ich o prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania. Niezależnie od tego, mając na uwadze upływ roku od sporządzenia operatu szacunkowego niezbędnym było wystąpienie (pismo z dnia 26 maja 2014 roku) do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia czy potwierdzi aktualność operatu. Pismem z dnia 14 czerwca 2014 roku rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż nie jest możliwe potwierdzenie aktualności sporządzonego w dniu 9 maja 2013 roku operatu szacunkowego, wobec czego rzeczoznawca sporządził nowy operat, który wpłynął do organu dnia 27 sierpnia 2014 roku, który to został zaakceptowany oraz przyjęty jako dowód w sprawie w dniu 13 listopada 2014 roku. Operat zyskał akceptację zespołu weryfikującego, który w tym czasie miał dużą ilość operatów do zweryfikowania. Następnie pismem z dnia 19 listopada 2014 roku organ zawiadomił strony postępowania, iż został zgromadzony cały materiał dowodowy stanowiący podstawę do zakończenia postępowania decyzją administracyjną, przesyłając wyciąg z operatu szacunkowego. Po czym w dniu [...] roku Wojewoda [...] wydał decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania. Jak dalej wskazał organ, czynności podejmowane przez niego w toku postępowania były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszelkich okoliczności mających wpływ na wynik postępowania oraz do prawidłowego załatwienia sprawy. Wojewoda [...] podejmował czynności mające na celu przygotowanie się na napływ dużej ilości nowych spraw związanych z budową drogi ekspresowej S-8. Niezwłocznie po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, Wojewoda podejmował czynności celem ustalenia odszkodowania za działki, które na mocy ww. decyzji stały się własnością Skarbu Państwa. Rzeczoznawcy majątkowi sporządzający operaty szacunkowe, wyłaniani są w trybie przetargu nieograniczonego. W celu przyspieszenia sporządzenia wycen, w listopadzie 2011 roku zlecona została inwentaryzacja nieruchomości objętych inwestycją, a w dniu 23 lutego 2012 roku rzeczoznawca majątkowy przeprowadził oględziny działki. Specustawa umożliwia szybkie wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, która może obejmować od kilkuset do kilku tysięcy działek, z których w zakresie odszkodowań powstaje kilka tysięcy indywidualnych spraw, z których każda wymaga zebrania materiału dowodowego wymaganego przepisami prawa (w zakresie stanu prawnego nieruchomości oraz sporządzenia wyceny). Organ w pierwszej kolejności zajmował się postępowaniami, które dotyczyły nieruchomości z budynkami mieszkalnymi, w drugiej zaś kolejności tymi, których stan prawny nieruchomości nie budził wątpliwości oraz nieruchomościami o dużej powierzchni. W sprawie, z uwagi na fakt, iż stan prawny nieruchomości w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także w dacie jej ostateczności pozostawał nieuregulowany (w tym brak postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po jednym ze współwłaścicieli), Wojewoda [...] nie mógł uznać za strony osób, które nie legitymowały się prawem do nieruchomości. Wszystkie podejmowane działania – w ocenie organu – były zasadne i nie miały pozornego charakteru, a czas w jakim były podejmowane miał ścisły związek z ilością spraw prowadzonych przez organ oraz ustalonymi priorytetami. Początkowo organ nie miał możliwości złożenia przyznanego odszkodowania do depozytu sądowego, zatem organ zobowiązany był zgromadzić dokumenty potwierdzające prawo własności, tj. postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Niezależnie od powyższego organ podkreślił, iż ranga społeczna prowadzonych postępowań mających na celu ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, wymaga szczególnej rzetelności i dokładności w podejmowaniu czynności, mających na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną. Uwzględniając powyższe Wojewoda wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania z uwagi na fakt, iż w dniu [...] wydał takową decyzję. Postanowieniem z dnia 25 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, sygn. akt: II SAB/Łd 25/15 wobec stwierdzenia, iż skarżąca – K. R. zmarła w dniu 2 lutego 2015. Następnie postanowieniem z dnia 17 września 2015 roku Sąd podjął zawieszone postępowanie z udziałem W. R. i A. L., jako następców prawnych zmarłej K. R.. Sprawa została wpisana pod nową sygnaturę akt: II SAB/Łd 157/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym – w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na przewlekłość jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarżący wyczerpali środki zaskarżenia służące w postępowaniu przed organami administracji. Zwrócić należy uwagę na treść pisma skarżących z dnia 12 listopada 2014 roku, w którym wskazali oni, iż wnoszą zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie. Dostrzec wypada, iż pismo to zostało skierowane do Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Na tej podstawie sąd ocenił, iż skarga jest formalnie dopuszczalna. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi należy zwrócić uwagę, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., który zobowiązuje organy do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Powyższe uwagi uzupełnić należy o wskazanie, iż przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości w trybie przepisów powołanej już wcześniej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zwrócić także uwagę wypada na treść art. 12 ust. 4b tejże specustawy, który to przepis wskazuje, iż decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Przenosząc powyższe uwagi na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego należy w pierwszym rzędzie przypomnieć, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że w dniu 1 września 2011 roku Wojewoda [...] wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej na określonym odcinku oraz zatwierdził na potrzeby inwestycji projekty podziału nieruchomości zgodnie z wykazem, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...], co oznacza, iż z tą datą decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna. Odnosząc powyższe do treści art. 12 ust. 4b specustawy należy wskazać, iż 30 dniowy termin na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania rozpoczął swój bieg po dniu [...], bowiem tego dnia – jak wcześniej wskazano – decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Termin określony na podstawie art. 12 ust. 4b specustawy ekspirował z dniem 19 stycznia 2012 roku. Tymczasem z dokumentów załączonych do akt wynika, iż dopiero w dniu 25 stycznia 2012 roku wpłynął do Wojewody [...] wniosek inwestora – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową działkę nr ewid. 19/2. Długo po otrzymaniu przywołanego wniosku organ podjął działania w celu ustalenia osób, którym w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przysługiwało prawo do nieruchomości, zatem komu przysługuje prawo do odszkodowania. Wojewoda [...] bowiem w dniu 7 sierpnia 2012 roku skierował do stron postępowania zawiadomienie o wszczęciu postępowania, po czym kilkakrotnie informował strony o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy w trybie art. 36 § 1 K.p.a. Najpierw termin ten został przesunięty do dnia 31 lipca 2013 roku, później do dnia 31 października 2013 roku i do dnia 31 stycznia 2014 roku. Dopiero w dniu 15 maja 2013 roku organ zlecił opracowanie operatu szacunkowego, a następnie w dniu 16 lipca 2013 roku zobowiązał K. R. do złożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A. R.. Prawomocne postanowienie w tym przedmiocie wpłynęło do organu w dniu [...]. Po tej dacie organ podjął działania w celu ustalenia czy nieruchomość stanowiła majątek wspólny małżonków K. i A. R. jednocześnie informując po raz kolejny strony – w trybie art. 36 § 1 K.p.a. – o nowym terminie załatwienia sprawy zaplanowanym na dzień 31 marca 2014 roku, który to termin został przesunięty do dnia 31 maja 2014 roku, a następnie do dnia 31 lipca 2014 roku. Odnotować także wypada, iż do dnia 17 lipca 2014 roku organ zwlekał z powiadomieniem o toczącym się postępowaniu następców prawnych zmarłego A. R., po czym pismem z dnia 21 lipca 2014 roku znowu wyznaczył – w trybie art. 36 § 1 K.p.a. – nowy termin załatwienia sprawy wyznaczając go tym razem do dnia 31 października 2014 roku. Z uwagi na to, iż przygotowany w sprawie operat utracił aktualność, organ uzyskał w dniu 14 sierpnia 2014 roku nowy operat. Ostatecznie organ pismem z dnia 28 października 2014 roku ponownie powiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy (do dnia 31 grudnia 2014 roku) i pismem datowanym na dzień 19 listopada 2014 roku zawiadomił strony – w trybie art. 10 K.p.a. – o możliwości zapoznania się z załączonymi do akt administracyjnych dokumentami. Tuż po wyekspirowaniu ostatniego z wyznaczonych w trybie art. 36 § 1 K.p.a. terminów załatwienia sprawy, bowiem w dniu [...] organ pierwszej instancji wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania. W tym miejscu podkreślić należy, iż w ramach prowadzonego postępowania organ zobowiązany był do ustalenia wartości nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w związku z realizacją inwestycji drogowej. W tym celu organ zlecał przygotowanie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. Lektura akt administracyjnych pozwala odnotować, iż postępowanie w sprawie toczyło się ponad 3 lata mimo, iż stan faktyczny sprawy nie jest nadmiernie skomplikowany, a w postępowaniu nie bierze udział wielość podmiotów, którym przysługuje przymiot strony. Trudno podzielić zatem pogląd, że niezbędny do wyjaśnienia zakres postępowania ograniczający się do ustalenia wartości nieruchomości i osób uprawnionych do jego uzyskania był na tyle absorbujący, by usprawiedliwiał ponad 3 – letnie oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, opisany tok postępowania wskazuje, że podejmowane przez organ czynności nie charakteryzowały się koncentracją pozwalającą na zakończenie postępowania w nakazanym prawem terminie (art. 12 ust. 4b specustawy). Czynności niewątpliwie podejmowane były w znacznych odstępach czasu. Nawet gdy nie było przeprowadzone postępowanie spadkowe po jednym ze współwłaścicieli, to oczekiwanie na złożenie takowego dokumentu, nie wykluczało podejmowania kolejnych czynności (np. ustalenia czy nieruchomość miała urządzoną księgę wieczystą, czy stanowiła element majątku wspólnego małżonków, itp.). Kilka czynności organ mógł podejmować jednocześnie lub w treści jednego pisma, czy wezwania (np. oświadczenie czy nieruchomość ma księgę wieczystą mogło być połączone z obowiązkiem złożenia oświadczenia co do ustroju majątkowego małżeńskiego). Ocenę w niniejszej sprawie czy bezczynność miała postać rażącego naruszenia prawa musi być prowadzona z uwzględnieniem przepisu art. 12 ust. 4b specustawy, który wskazuje, iż decyzję ustalającą odszkodowanie wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Dla przypomnienia – decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana w dniu [...] stała się ostateczna z dniem [...] (data utrzymania w mocy decyzji pierwszej instancji przez organ odwoławczy). Tymczasem decyzja ustalająca odszkodowanie została wydana w dniu [...]. Zakres postępowania wyjaśniającego, w tym także konieczność przeprowadzenia postępowania spadkowego i sprostowania treści aktu własności ziemi, nie usprawiedliwia prowadzenia postępowania w sprawie przez ponad 3 lata. Uwadze nie może umknąć, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna z dniem [...], a dopiero w dniu 7 sierpnia 2012 roku organ zawiadomił K. R. o wszczęciu postępowania. Wynika z tego, że wszczęcie postępowania nastąpiło po wyekspirowaniu terminu do załatwienia sprawy określonego w art. 12 ust. 4b specustawy (30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna). Z opisanych powodów – zdaniem sądu – skarga była usprawiedliwiona, bowiem organ w dniu wniesienia skargi (5 stycznia 2015 roku – data wpływu skargi do organu) pozostawał bezczynny. Dopiero po wniesieniu skargi do tutejszego sądu organ wydał decyzję z dnia [...], zatem z tym dniem postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności w dniu orzekania przez sąd okazało się bezprzedmiotowe. Działając zatem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a., sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie, czemu dał wyraz w punkcie pierwszym wyroku. Niwelacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 P.p.s.a. i nie jest sporny w judykaturze (por. np.: wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 roku, I OSK 1771/13 i z dnia 4 stycznia 2013 roku, I OSK 2325/12 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 17 października 2013 roku, II SAB/Sz 78/13; w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, II SAB/Po 91/13; w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 roku, II SAB/Wa 207/13 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując zatem do oceny czy bezczynność organu miała charakter rażący podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne). Ocena czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 35 § 3 K.p.a. z uwzględnieniem przepisu art. 12 ust. 4b specustawy. Niewątpliwie organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 12 ust. 4b ustawy. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu tejże sprawy, wynoszącej ponad 3 lata od momentu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Na tej podstawie sąd uznał, że Wojewoda [...] prowadził postępowanie w sposób rażąco bezczynny. W ocenie sądu przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Dla uznania rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie przedmiotowych terminów musi być znaczne, co również stwierdzono w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że trwające ponad 3 lat postępowanie w sprawie jawi się jako prowadzone rażąco przewlekle, gdy uwzględni się okoliczność, iż stosownie do art. 12 ust. 4b specustawy powinno się ono zakończyć w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, co w sprawie miało miejsce w dniu [...]. Przepisu tego nie można wprawdzie interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Artykuł 12 ust. 5 specustawy odsyła bowiem do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc do powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. Stosowanie przez organ przepisów ustaw niespójnych i nie do końca zsynchronizowanych w przedmiocie terminów w nich określonych, powoduje, że organ nie zawsze może dotrzymać przesłanek określonych w art. 12 ust. 4b specustawy (por. np. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 24 lipca 2012 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 76/12 i w Olsztynie z dnia 3 kwietnia 2012 roku, sygn. akt: II SAB/Ol 6/12). W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że czynności podejmowane w sprawie były niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszelkich okoliczności mających wpływ na wynik postępowania oraz do prawidłowego załatwienia sprawy. Nie kwestionując konieczności dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, dostrzec należy, iż realizacja tychże obowiązków nie może zajmować kilku lat w obliczu tego, iż art. 12 ust. 4b specustawy zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni. Jak wskazał organ powodem dotychczasowego niezakończenia sprawy są także trudności kadrowe – duża ilość spraw o takim charakterze przypadająca na każdego pracownika. Także i w tym przypadku należy zaakcentować, że ten czynnik – w ocenie składu orzekającego – nie może usprawiedliwiać przewlekłości organu trwającej ponad 3 lata. Stanowiska swego organ nie może również tłumaczyć trudnościami kadrowymi, gdyż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 364/13). Reasumując, sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu czyniąc za podstawę treść art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. W punkcie drugim wyroku sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. O zwrocie kosztów sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 357 zł złożył się uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 240 zł i jego wydatki w kwocie 17 zł. Natomiast w punkcie czwartym wyroku sąd – na mocy art. 225 P.p.s.a. – zawrócił na rzecz skarżących kwotę 200 zł. Wpis od skargi w sprawie wynosił bowiem 100 zł, a skarżący tym tytułem uiścili kwotę 300 zł, zatem różnica w kwocie 200 zł podlega zwrotowi na rzecz skarżących. a.bł.