II SAB/Łd 49/20

Dnia 22 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Robert Adamczewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi S. W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie nierozpoznania odwołania zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę oddala skargę. Ak. S. W. wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie nierozpoznania odwołania od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę dla "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi na działkach nr ewid. 96/5, 97/5 obręb [...] w gminie C.. W treści skargi jej autor zarzucił Wojewodzie [...] naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez nie załatwienie sprawy z odwołania skarżącego ani bez zbędnej zwłoki ani w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania; 2) art. 64 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w postępowaniu odwoławczym i pozostawienie odwołania bez rozpoznania pomimo, iż w postępowaniu odwoławczym przepis ten nie ma zastosowania. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej albo postanowienia w trybie art. 134 K.p.a.) oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W motywach skargi jej autor wyjaśnił, iż odwołanie S. W. od decyzji Starosty [...] zostało przekazane Wojewodzie [...] przez organ pierwszej instancji pismem z dnia 19 listopada 2019 roku. Wojewoda pismem z dnia 4 grudnia 2019 roku zobowiązał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez jego podpisanie oraz uzupełnienie dokumentacji przez złożenie oryginału lub poświadczonej kopii pełnomocnictwa i do wniesienia opłaty skarbowej. W odpowiedzi pełnomocnik uzupełnił powyższe braki formalne podpisując odwołanie i dołączając pełnomocnictwo udzielone przez S. W.. Na wspomnianym pełnomocnictwie doszło do oczywistej omyłki pisarskiej w nazwisku skarżącego, bowiem zamiast "W." napisano "W.". O tym, że jest to oczywista omyłka pisarska świadczy fakt, że pełnomocnictwo zawiera adres zamieszkania S. W. oraz dotyczy reprezentowania w postępowaniu z odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...], a także zostało podpisane przez S. W.. W sprawie nie ma strony postępowania o nazwisku "W." ani żadna taka osoba pod podanym w pełnomocnictwie adresie nie mieszka. Pomimo tego Wojewoda [...] pismem z dnia 28 stycznia 2020 roku poinformował, że w oparciu o art. 64 K.p.a. pozostawił bez rozpoznania ww. odwołanie. W ocenie autora skargi, działanie Wojewody [...] jest niezgodne z prawem ponieważ art. 64 K.p.a. reguluje postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym. Skoro ta kwestia została uregulowana w art. 134 K.p.a. odmiennie (nieuzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością odwołania), to zgodnie z regułą wykładni lex specialis derogat legi generali należało przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym przepis art. 64 K.p.a. nie ma zastosowania. W tej sytuacji, w przypadku uznania że nie zostały uzupełnione braki formalne odwołania, Wojewoda [...] powinien zastosować art. 134 K.p.a. i stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, na które to postanowienie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Oczywista omyłka pisarska w nazwisku skarżącego widniejąca na pełnomocnictwie, została ona sprostowana w piśmie skarżącego z dnia 6 lutego 2020 roku poprzez załączenie pełnomocnictwa z poprawną formą nazwiska, jednakże Wojewoda [...] do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji w przedmiocie odwołania, ani nie wydał postanowienia w trybie art. 134 K.p.a., a zatem pozostaje w stanie bezczynności. Przed wniesieniem skargi, jej autor skierował ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. ponaglenia, postanowieniem z dnia [...] nie stwierdził bezczynności Wojewody [...] w załatwieniu sprawy, z czym strona skarżąca się nie zgadza. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie argumentując, że odwołujący nie zadośćuczynił wezwaniu do usunięcia braków formalnych odwołania, bowiem pełnomocnik działający w imieniu skarżącego jedynie podpisał odwołanie, ale nie doręczył pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącego. Odwołanie wniesione przez osobę fizyczną, które zostało podpisane niezgodnie ze sposobem jej reprezentacji albo bez wykazania odpowiednim dokumentem uprawnienia osoby podpisującej odwołanie do reprezentowania strony należy uznać za odwołanie dotknięte brakiem formalnym. W tym stanie faktycznym i prawnym, z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych odwołania w terminie 7 dni, odwołanie pozostawiono bez rozpoznania, o czym zawiadomiono odwołującego w piśmie z dnia 28 stycznia 2020 roku. Wojewoda, jak podkreślił, nie pozostawił odwołania bez odpowiedzi, bowiem ustosunkował się do niego, wyjaśniając przyczyny pozostawienia go bez rozpatrzenia. Z tego powodu skarga na bezczynność jest bezzasadna. Jednocześnie odnosząc się do argumentów autora skargi organ wyjaśnił, iż nie podziela tego stanowiska uznając, że w sprawie zastosowanie ma przepis art. 64 § 2 K.p.a., co oznacza, że po bezskutecznym upływie siedmiodniowego terminu do usunięcia braków formalnych odwołania, organ odwoławczy powinien odwołanie pozostawić bez rozpoznania. Jak podkreślił Wojewoda, dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego to stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Jednak, jak już wcześniej wskazano, Wojewoda [...] nie pozostawił odwołania bez odpowiedzi, ustosunkował się do niego, wyjaśniając przyczyny pozostawienia go bez rozpatrzenia. Stosownie do treści art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jednak, Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "niedopuszczalność odwołania", dlatego przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów kodeksu określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym albo podmiotowym. Nieusunięcie braków formalnych nie stanowi przyczyny niedopuszczalności odwołania. Także Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu ponaglenia, w postanowieniu z dnia [...], nie stwierdził bezczynności Wojewody [...] w załatwieniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał przedmiotową skargę w trybie uproszczonym. Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Wywody Sądu winna rozpocząć uwaga, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przy czym, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skierowanej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność warunkiem jej wniesienia jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, czyli ponaglenia, o którym stanowi art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skutecznie skargę. Dla uznania wyczerpania tego trybu przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła stosowne ponaglenie do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący niewątpliwie wyczerpał omówiony wyżej tryb zaskarżenia przewlekłości, ponieważ przed wniesieniem skargi skierował do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, za pośrednictwem Wojewody [...], pismo zatytułowane ponaglenie, w którym domagał się zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] – na podstawie art. 37 § 6 K.p.a. – nie stwierdził bezczynności Wojewody [...]. Jak wskazano wcześniej, stanowisko organu wyższego stopnia nie wpływa na możliwość wniesienia skargi na bezczynność. Warunkiem jej wniesienia jest złożenie ponaglenia, co niewątpliwie strona skarżąca uczyniła, zatem należy uznać, że skarga na bezczynność Wojewody [...] jest formalnie dopuszczalna. Przestępując natomiast do merytorycznej oceny zasadności skargi należy wyjaśnić, iż celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślić należy również, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. wskazujący, iż organy obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.), przy czym ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Lektura akt administracyjnych pozwala odnotować, iż pełnomocnik skarżącego w osobie adwokata pismem z dnia 13 listopada 2019 roku wniósł odwołanie od decyzji Starosty [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Okolicznością niesporną w sprawie jest to, że wspomniane odwołanie nie zostało podpisane przez pełnomocnika, a nasto wspomniany pełnomocnik nie złożył dokumentu stwierdzającego jego umocowanie do działania w sprawie (czyli dokumentu pełnomocnictwa). Z tego powodu Wojewoda [...] pismem z dnia 4 grudnia 2019 roku (doręczonym pełnomocnikowi w dniu 9 grudnia 2019 roku, a skarżącemu w dniu 10 grudnia 2019 roku) zobowiązał pełnomocnika do podpisania odwołania, złożenia pełnomocnictwa wraz z opłatą skarbową. W treści pisma organ wskazał, że nieuzupełnienie braków formalnych odwołania spowoduje jego pozostawienie bez rozpoznania. W zakreślonym siedmiodniowym terminie pełnomocnik nadesłał podpisany egzemplarz odwołania i dokument pełnomocnictwa wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej. Jednak – co także jest okolicznością niesporną w sprawie – złożone przez adwokata działającego w imieniu skarżącego pełnomocnictwo w swojej treści wskazywało, że umocowanie do działania w postępowaniu pochodzi od S. W., a nie – jak powinno być – S. W.. Z tego powodu organ pismem z dnia 28 stycznia 2020 roku poinformował strony postępowania, iż z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych odwołania, pozostawił je bez rozpatrzenia. Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy organ wobec nieuzupełnienia braków formalnych odwołania powinien w drodze czynności formalno-prawnej pozostawić je bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a., czy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 K.p.a. W ocenie Sądu, działanie organu administracji w sprawie jest prawidłowe. Argumenty skarżącego zatem nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka albo wniesienie odwołania przez podmiot nie mający zdolności do czynności prawnych. Regulacja art. 134 K.p.a. nie dotyczy zatem braków formalnych odwołania. Zgodnie z regulacją art. 63 § 1 K.p.a. zakresem pojęcia podania objęte są czynności strony takie jak: żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia, a stosownie do treści art. 64 § 2 K.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Powinno być także podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 3 K.p.a.). Stosownie natomiast do art. 32 K.p.a. strona może działać osobiście lub przez pełnomocnika, o ile charakter czynności nie wymaga jej osobistego działania. Przy czym pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 K.p.a.). Jeżeli podanie nie zawiera wymaganych przepisami prawa elementów organ powinien wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Zdaniem Sądu, norma art. 63 § 1 K.p.a. w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że ustawodawca odwołanie traktuje jako rodzaj podania, co oznacza, że wszelkie regulacje dotyczące braków formalnych podania odnieść należy także do odwołań. Ustawodawca przyczyny niedopuszczalności tego środka zaskarżenia wiąże z innymi powyżej omówionymi przypadkami. Pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe. Nie ma podstaw, aby uznać, że niedopuszczalność odwołania wiąże się z brakami formalnymi. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie zajmował stanowisko w podobnych sprawach przyjmując, że art. 134 K.p.a. nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której odwołanie dotknięte jest nieuzupełnionym brakiem formalnym (np. wyroki NSA: z dnia 10 lipca 2018 roku, sygn. II OSK 1245/18; z dnia 12 lipca 2017 roku, sygn. 1696/17; z dnia 14 stycznia 2016 roku, sygn. I OSK 1049/14; z dnia 20 sierpnia 2015 roku, sygn. I OSK 2792/13; z dnia 3 lutego 2015 roku, sygn. I OSK 1269/13; z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. I OSK 1878/13; z dnia 26 października 2011 roku, sygn. I OSK 1866/10; z dnia 3 września 2008 roku, sygn. II OSK 978/07; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W doktrynie również dominują utrwalone poglądy, według których podstawą czynności zmierzających do usunięcia braków co do treści odwołania jest przepis art. 64 K.p.a. Konsekwencją ich nieusunięcia jest pozostawienie odwołania bez rozpoznania, co następuje w formie czynności techniczno-procesowej, o podjęciu której – na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. – organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego odwołanie. Przepis art. 63 § 1 K.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że odwołanie jest postacią podania, a zatem kwestia pozostawienia odwołania bez rozpoznania podlega wyłącznej regulacji art. 64 K.p.a. (zob. G. Łaszczyca [w:] Łaszczyca, Martysz, Matan: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wolters Kluwer Polska 2010, t. II, s. 190; B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, CH Beck 2017, wyd. 15, s. 711; K. Glibowski [w:] Hauser, Wierzbowski: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2015, wyd. 2, s. 659-660; A. Golęba [w:] H. Krysiak-Molczyk: Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wolters Kluwer S.A. 2015, s. 922). W tym miejscu odnotować należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnotować można także poglądy przeciwne (m.in. w powołanych przez autora skargi wyrokach z dnia 15 października 2010 roku, sygn. I OSK 135/10; z dnia 1 kwietnia 2016 roku, sygn. II OSK 1847/14 i z dnia 31 maja 2016 roku, sygn. II OSK 2355/14), jednak Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, z przyczyn podanych powyżej, nie podziela tych poglądów uznając je za odosobnione. Uzupełniając powyższe należy dodać, że organ administracji po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia braków formalnych odwołania udzielonego pełnomocnikowi, nie jest zobligowany do wezwania osobiście strony do jego podpisania (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 roku, sygn. II OSK 2774/15). Nie bez znaczenia w sprawie jest także okoliczność, iż strona w postępowaniu administracyjnym była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata. Profesjonalnemu pełnomocnikowi w toku postępowania stawia się wyższe wymagania niż stronie postępowania, a ewentualne uchybienia w działaniu pełnomocnika zawsze go obciążają. W świetle powyższego, w sprawie – wbrew twierdzeniom autora skargi – nie mamy do czynienia z bezczynnością organu, bowiem tenże wobec nieuzupełnienia braków formalnych odwołania pozostawił je bez rozpatrzenia, o czym poinformował strony postępowania. Wobec tego Sąd oddalił skargę w całości na mocy art. 151 w zw. z art. 119 pkt 5 P.p.s.a., o czym orzekł jak w wyroku. RL