III SA/Łd 1079/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2015r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Z B, W B i A B o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy[...] z dnia [...]r. nr [...] w sprawie ze skargi Z B, W B i A B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. nr [....]. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. W skardze na powyższą decyzję Z B, W B i A B wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. do czasu rozpoznania sprawy z uwagi na to, że w oparciu o tę decyzję prowadzone jest postępowanie rozgraniczeniowe przed Sądem Rejonowym w T I Ns [...], którego skutki w przypadku wydania wyroku w oparciu o tę decyzję, która winna być unieważniona, będą trudne do odwrócenia. Zdaniem skarżących stroną postępowania rozgraniczeniowego winien być starosta a nie wójt, co w przypadku uwzględnienia skargi będzie oznaczało nieważność sądowego postępowania rozgraniczeniowego. Wstrzymanie wykonania decyzji będzie umożliwiało złożenie wniosku o zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Dokonując wykładni zwrotu normatywnego "w granicach tej samej sprawy" użytego w art. 61 § 3 p.p.s.a. trzeba też mieć na względzie treść art. 134 i art. 135 p.p.s.a., które regulują zakres sądowej kontroli. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie). Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Użyte w tych przepisach sformułowania "granice tej samej sprawy", "granice danej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. W orzecznictwie wskazuje się, że chodzi tutaj o sprawę w ujęciu materialnym. O postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można zatem mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową, a także identyczność podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 27 czerwca 2000r., FPS 12/99 oraz postanowienia NSA: z dnia 12 czerwca 2012r., II FZ 441/12; z dnia 8 sierpnia 2013r., I OSK 1651/13; z dnia 24 lipca 2014r., II OSK 624/14; z dnia 10 października 2014r., I OZ 828/14). Dopiero, jednak gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. wstrzymać wykonanie także na przykład decyzji wydanej przez organ I instancji. Należy także zauważyć, że postępowanie w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Nie jest dopuszczalna zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez sąd (por. postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2015r., II OZ 1093/15). W niniejszej sprawie skarżący w sposób wyraźny wskazali, że wnoszą o wstrzymanie wykonania decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Nie złożyli jednak wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Należy także wskazać, że art. 61 § 3 p.p.s.a. zawiera zamknięty katalog przesłanek pozytywnych warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podstawową przesłanką zastosowania instytucji ochrony tymczasowej jest zatem istniejące realnie niebezpieczeństwo zaistnienia takiej szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego z uwagi na utratę przedmiotu świadczenia, który w skutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub poniesie on straty na życiu lub zdrowiu (por. postanowienia NSA: z dnia 25 października 2005r., I OZ 1074/05; z dnia 20 grudnia 2004r., GZ 138/04). Można o niej mówić również, jeżeli rozmiary szkody wykonaniem zaskarżonej decyzji są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które powodują trwałą zmianę, przy czym powrót do stanu poprzedniego następuje tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 24 października 2013r., I OZ 998/13). Omawiana instytucja ma na celu ochronę strony przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody przed zbadaniem przez sąd administracyjny legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Przedmiotem ochrony tymczasowej mogą więc być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się jednak do tak rozumianego wykonania. Przymiotu wykonalności nie posiada zarówno decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, jak i decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Decyzje tego rodzaju nie nakładają na stronę żadnych obowiązków i nie wywołują żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Mają charakter czysto procesowy. Brak przymiotu wykonalności decyzji, której dotyczy wniosek skarżących, uniemożliwia jego uwzględnienie. Ponadto, nawet gdyby uznać, że brak jest wyżej wymienionych przeszkód do wstrzymania wykonania decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, to wniosek skarżących i tak nie mógłby zostać uwzględniony. W uzasadnieniu wniosku w sposób bardzo ogólny wskazano na trudne do odwrócenia skutki, których w żaden sposób nie sprecyzowano. Tymczasem w orzecznictwie i literaturze konsekwentnie podkreśla się, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie danego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Brak uzasadnienia takiego wniosku nie jest brakiem którego uzupełnienia winien żądać sąd. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) pozwalających wywieść, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Obowiązkiem strony jest więc poparcie wniosku twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania wspomnianego aktu lub czynności występowały w sprawie – sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności p.p.s.a. nie przewiduje – jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy – możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego (por. postanowienia NSA: z dnia 26 listopada 2007r., II FZ 338/07; z dnia 29 maja 2009r., I FZ 148/09; z dnia 10 grudnia 2010r., II FZ 536/10; z dnia 1 marca 2011r., II FZ 17/11; z dnia 8 października 2013r., II OZ 839/13; z dnia 13 sierpnia 2009r., I OZ 779/09; z dnia 3 grudnia 2009r., I OZ 1101/09; z dnia 6 maja 2014r., I OZ 341/14; z dnia 12 sierpnia 2008r., II GZ 177/08; z dnia 17 listopada 2010r., II GZ 345/10 i II GZ 346/10; z dnia 29 listopada 2010r., II GZ 337/10; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4, Wolters Kluwer 2011, s. 229). Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. k.p.