III SA/Łd 149/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. W. na pismo Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie braku skrzynki podawczej ePUAP w portalu internetowym Urzędu Komunikacji Elektronicznej – Delegatury w Łodzi postanawia: odrzucić skargę. P. W. w dniu 9 stycznia 2015 r. złożył drogą elektroniczną skargę na pismo Wojewody [...] z dnia [...] r. w przedmiocie braku skrzynki podawczej ePUAP w portalu internetowym Urzędu Komunikacji Elektronicznej – Delegatury w Łodzi. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III z dnia 9 lutego 2015 r. skarżący został wezwany do usunięcia braku formalnego skargi poprzez jej podpisanie bądź nadesłanie podpisanego egzemplarza skargi w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Przesyłka zawierająca odpis tego zarządzenia, pomimo tego, że była dwukrotnie awizowana – pierwsze awizo w dniu 14 lutego 2015 r., powtórne awizo w dniu 23 lutego 2015 r., nie została podjęta w terminie czternastu dni od dnia pierwszego zawiadomienia. W związku z tym przesyłka ta została zwrócona sądowi w dniu 3 marca 2015 r. Skarżący nie podpisał skargi i nie złożył podpisanego egzemplarza skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Podstawowe wymogi, jakim powinny odpowiadać pisma w postępowaniu sądowym określa art. 46 i art. 47 p.p.s.a. Przepisy określające warunki formalne pism procesowych są jednymi z podstawowych uregulowań w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a ich niedochowanie w stosunku do skargi wiąże się z jej odrzuceniem i zamknięciem stronie drogi sądowej, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga, której braków formalnych nie uzupełniono w terminie, podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. W rozpatrywanej sprawie skarżący wniósł skargę drogą elektroniczną. Skarga ta została opatrzona podpisem elektronicznym. W uchwale z dnia 12 maja 2014 r., I OPS 10/13, ONSAiWSA z 2014 r., nr 5, poz. 70, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wyjaśnił jednakże, że w aktualnym stanie prawnym w postępowaniu sądowoadministracyjnym – z uwagi na treść art. 46 p.p.s.a. – nie jest dopuszczalne wniesienie do sądu pisma opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 262), w tym także za pośrednictwem organu administracji publicznej, za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w obowiązującym stanie prawnym nie można przyjąć, że pismo procesowe sporządzone w formie elektronicznej, opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym spełnia warunek formalny pisma procesowego, o którym mowa w art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że pismo takie – po jego wydrukowaniu – jest dotknięte brakiem formalnym, który może być uzupełniony przez autora pisma poprzez złożenie podpisu własnoręcznego na jego wydruku (np. postanowienia NSA: z dnia 18 grudnia 2013 r., I OZ 1188-1191/13; z dnia 22 października 2013 r., II OZ 890/13; z dnia 17 października 2013 r., I OSK 2391/13; z dnia 1 sierpnia 2013 r., II OZ 327/13; z dnia 22 sierpnia 2012 r., II OPP 11/12; z dnia 3 sierpnia 2012 r., II OZ 657/12; z dnia 25 lipca 2012 r., I OSK 1640/12; z dnia 19 czerwca 2012 r., I OSK 1366/12; z dnia 13 kwietnia 2012 r., I OZ 228-229/12; z dnia 21 grudnia 2011 r., II FZ 447/11; z dnia 17 marca 2011 r., I OSK 380/11; z dnia 10 września 2008 r., I OZ 673/08; z dnia 4 lipca 2008 r., I OPP 25/08). Podobne stanowisko – na gruncie przepisów kodeksu postępowania cywilnego – wyraził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 23 maja 2012 r., III CZP 9/12, OSNC 2012, nr 11, poz. 128, stwierdzając, że wydruk niedopuszczalnego środka odwoławczego wniesionego drogą elektroniczną może być potraktowany jako środek odwoławczy niewniesiony tą drogą, jeżeli usunięty zostanie brak podpisu (art. 130 § 1 w zw. z art. 126 § 1 pkt 4 k.p.c.) oraz w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2013 r., I CZ 59/13, Lex nr 1360186. Podpis elektroniczny, w tym bezpieczny podpis elektroniczny, jest zawsze integralną częścią dokumentu elektronicznego. Możliwość skutecznego posługiwania się takim podpisem w pismach procesowych sporządzonych w formie elektronicznej (stanowiących zbiór danych w postaci elektronicznej) jest więc uzależniona od prawnej możliwości składania do sądu pism w tej formie, co musi być wyraźnie uregulowane w przepisach ustawy procesowej. Obecnie – z uwagi na treść art. 46 p.p.s.a. i brak w ustawie p.p.s.a. przepisów szczególnych dopuszczających wniesienie pisma procesowego za pomocą środków komunikacji elektronicznej, opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym – nie jest dopuszczalne wniesienie takiego pisma do sądu administracyjnego aż do dnia wejścia w życie art. 4 ustawy z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 183). Zmiany w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprowadzone ustawą wskazaną w powołanej uchwale, m.in. art. 46 § 2a p.p.s.a., który to przepis stanowi: "gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu, podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP lub przez zastosowanie innych mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, jeżeli takie mechanizmy zostały wprowadzone przez sąd administracyjny" (art. 4 pkt 5 ustawy), wejdą w życie po upływie 36 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy, a więc dopiero od dnia 11 lutego 2017 r. Powołana uchwała ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Z tego też względu opatrzenie przez skarżącego skargi wniesionej w niniejszej sprawie podpisem elektronicznym nie było wystraczające, aby uznać, że spełnia ona warunek formalny pisma procesowego, o którym mowa w art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie i w doktrynie nie budzi wątpliwości, że podpis pod pismem potwierdza jego pochodzenie od osoby, która je podpisała i sankcjonuje wolę dokonania czynności w postępowaniu. Podpis wnoszącego pismo musi być własnoręczny, tj. stanowić znak ręczny określonej osoby pozwalający na jej identyfikację (por. np. H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, str. 298). Wyjątek od tej zasady określa art. 46 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że za stronę, która nie może się podpisać, podpisuje pismo osoba przez nią upoważniona, z wymienieniem przyczyny, dla której strona sama się nie podpisała. W rozpatrywanej sprawie sytuacja, o jakim stanowi art. 46 § 4 p.p.s.a. nie ma jednakże miejsca. Jak już wyżej wskazano, brak podpisu jest wadą formalną skargi w rozumieniu art. 57 § 1 in initio w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. i uzasadnia wezwanie do jego usunięcia na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. Odrzucenie skargi z powodu nieuzupełnienia braku formalnego w postaci podpisu strony następuje dopiero wówczas, gdy nie uzupełniono w terminie tego braku, pomimo prawidłowego wezwania do jego usunięcia (vide: postanowienia NSA: z dnia 5 czerwca 2007r., II FSK 708/06; z dnia 26 stycznia 2011r., II FSK 2207/10; z dnia 12 grudnia 2005r., I GSK 2703/05; z dnia 4 lipca 2013r., II FSK 2153/12). Informacje zawarte na zwrotnym potwierdzeniu odbioru i kopercie (odciski stempli operatora pocztowego wraz z adnotacjami doręczyciela dokonywanymi przy odpowiednich datach uwidocznionych na stemplach oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) wskazują, że procedura doręczenia przesyłki zawierającej wezwanie do podpisania skargi bądź nadesłania podpisanego egzemplarza skargi przeprowadzona została przez doręczyciela w sposób prawidłowy, zgodny z art. 73 § 1 – 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 73 § 1 p.p.s.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 65 - art. 72, pismo składa się na okres czternastu dni w placówce pocztowej w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo w urzędzie gminy, dokonując jednocześnie zawiadomienia określonego w § 2. Przepis art. 73 § 2 p.p.s.a. stanowi natomiast, że zawiadomienie o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe. W przypadku niepodjęcia pisma w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy (art. 73 § 3 p.p.s.a.). Niepodjęcie przesyłki w terminach określonych w powołanych przepisach, skutkujące jego zwrotem do nadawcy – sądu, zgodnie z art. 73 § 4 p.p.s.a. powoduje przyjęcie domniemania doręczenia przesyłki adresatowi z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 73 § 1. Zgodnie z informacją zawartą na zwrotnym potwierdzeniu odbioru i kopercie, zawierającej wezwanie do usunięcia braku formalnego skargi, przesyłka ta została po raz pierwszy awizowana w dniu 14 lutego 2015 r. (w sobotę), o czym pozostawiono informację (awizo) w skrzynce oddawczej. Po raz kolejny awizowano przesyłkę w dniu 23 lutego 2015 r. W tej sytuacji uznać należało, że przesyłka zawierająca powyższe wezwanie została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 28 lutego 2015 r. (w sobotę), zaś siedmiodniowy termin do usunięcia braku formalnego skargi zakończył swój bieg w dniu 9 marca 2015 r. (w poniedziałek), zgodnie z art. 83 § 2 p.p.s.a. Pomimo upływu tego terminu skarżący nie podpisał skargi. Nie złożył też podpisanego egzemplarza skargi. Skutkiem nieusunięcia tego braku w powyższym terminie jest – stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – odrzucenie skargi oraz bezskuteczność czynności strony w postępowaniu sądowym obejmującej wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi przez sąd jest równoznaczne z odmową rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że skarżący kwestionuje niewykonywanie przez organ administracji ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1114), polegające na braku systemu ePUAP oraz braku możliwości złożenia pisma procesowego w postępowaniu administracyjnym za pomocą poczty elektronicznej z użyciem podpisu elektronicznego. Kwestie te mogą stanowić jednakże wyłącznie przedmiot skargi, o jakiej stanowi art. 227 k.p.a., rozpatrywanej w trybie skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. Przedmiotem skargi, o jakiej stanowi art. 227 k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta nie jest jednak tożsama ze skargą, o której stanowi art. 3 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że tego rodzaju skarga stanowi odformalizowany środek obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Skargi takie są załatwiane w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno – techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi). W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia niesatysfakcjonującej odpowiedzi, jak również bezczynności organu w jej udzieleniu. Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie p.p.s.a., a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII k.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. np. postanowienia NSA: z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99; z dnia 12 kwietnia 2001 r., I SA 2668/00; z dnia 23 lipca 2001 r., II SAB 213/00). Żadne ustawy szczególne nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania oraz ich braku. W sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., II OSK 478/09; z dnia 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z dnia 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07; z dnia 11 października 2013 r., I OSK 2372/13, i I OSK 2373/13). Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega zatem kontroli sądów administracyjnych. W konsekwencji w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje również sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ (art. 237 § 1 i 3 k.p.a.), niezależnie od formy jaka zostanie temu nadana, jego bezczynność, jak również samo zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy, przekazanie skargi organowi właściwemu do jej rozpatrzenia i wskazanie organu właściwego skarżącemu (art. 231 k.p.a.). W piśmie stanowiącym przedmiot skargi Wojewoda [...] poinformował skarżącego o tym, że nie jest organem właściwym do zajęcia stanowiska w tej sprawie oraz wskazał jako organ właściwy Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, nad którym nadzór sprawuje Minister Administracji i Cyfryzacji. Wobec powyższego należało uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy sprawy nieobjętej właściwością sądu administracyjnego i z tej przyczyny również podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, sąd art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu. e.o.