III SA/Łd 344/21

Dnia 7 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 134 w zw. z art. 124, art. 144 oraz art. 141 § 1 w zw. z art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania, stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Pismem z dnia 11 września 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie M.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. z siedzibą w Ł. Pismem z dnia 25 września 2020 r. M.B., za pośrednictwem pełnomocnika, zwrócił się z wnioskiem o umorzenie albo zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego odmówił zawieszenia postępowania. Pismem z dnia 24 października 2020 r. M.B. wniósł zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. o odmowie zawieszenia postępowania Przytaczając treść art. 134, art. 14 oraz art. 101 § 3 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, iż [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zasadnie odmówił zawieszenia postępowania wszczętego z urzędu w dniu 11 września 2020 r. w sprawie M.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. ul. B. 82 lok. 6, [...] Ł. W ocenie organu odwoławczego słusznie wskazano w uzasadnieniu organu pierwszej instancji na przepis art. 98 § 1 k.p.a., który stanowi, że uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania służy wyłącznie stronie, na której żądanie wszczęto postępowanie. Zaznaczyć bowiem należy, że wszczęcie postępowania z urzędu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, wyklucza zastosowanie art. 98 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1529/12, LEX nr 1340273). Następnie organ drugiej instancji podniósł, iż wydając postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego błędnie pouczył stronę, że na przedmiotowe postanowienie przysługuje zażalenie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie, a contrario jeżeli ustawodawca nie wymienił w tym katalogu postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, stronie nie przysługuje zażalenie. Potwierdza to art. art. 141 § 1 k.p.a., który stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji administracyjnej na podstawie art. 142 k.p.a. Regulacja ta jest rozumiana jako umożliwiająca wniesienie zażalenia na postanowienia tamujące postępowanie i wyłączająca możliwość zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania, czyli postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2017 r., sygn. VI SA/Wa 893/17, LEX nr 2398237). W razie pouczenia strony przez organ, że przysługuje jej zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, takie błędne pouczenie nie kreuje dla strony nowego prawa, nieprzewidzianego w przepisach (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 598/17, LEX nr 2411705). W wyroku NSA z dnia 27 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 340/16, LEX nr 2423037) zwrócono uwagę, że skarga do sądu przysługuje na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie należy do żadnego z tych rodzajów postanowień, w związku z czym w razie zaskarżenia takiego postanowienia sąd powinien odrzucić skargę jako niedopuszczalną. Na ostateczne postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M.B., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 101 § 3 oraz art. 6, art. 7a § 1, art. 8 i art. 15 k.p.a. oraz wydanie postanowienia o niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie organu administracji pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania należy do postanowień w sprawie zawieszenia postępowania i zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. skarżącemu przysługiwało prawo do zaskarżenia postanowienia organu administracji pierwszej instancji; 2. naruszenie art. 8 § 1 oraz art. 10 § 1 i 2 k.p.a. polegające na odmowie zawieszenia przedmiotowego postępowania w trakcie stanu epidemii w sytuacji, gdy z uwagi na istotny wzrost zachorowań na COVID-19, w tym konieczność odbycia izolacji przez jedynego ustanowionego pełnomocnika skarżącego oraz kwarantanny, prowadzenie przedmiotowego postępowania nie jest możliwe. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. z 2018r. poz.1467 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez M.B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w powyższym przepisie, może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Po otrzymaniu odwołania organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania dopuszczalności jego wniesienia. Obowiązek ten wynika wprost z art. 134 k.p.a. W przypadku ustalenia, że na decyzję odwołanie nie przysługuje obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, a tym samym brak jest możliwości przystąpienia przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Stosownie do art. 144 k.p.a., komentowany przepis stosuje się odpowiednio do zażaleń. Wyjaśnienia wymaga, że nie wszystkie postanowienia wydawane przez organ prowadzący postępowanie administracyjne podlegają zaskarżeniu w drodze zażalenia. W świetle art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Stosownie zaś do art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył zażalenie na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. nie obejmuje postanowień negatywnych. W wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu po nowelizacji wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Podobny pogląd wyraził NSA w wyrokach z dnia 18 lipca 2014 r. w spr. II OSK 340/13, z 27 lipca 2020r. w spr. II GSK 3420/17, z 6 marca 2019r. w spr. II OSK 987/17, z 19 lipca 2018r. w spr. I OSK 2272/16, z 26 stycznia 2018r. w spr. II GSK 2865/17, z 21 czerwca 2017r. w spr. II OSK 2662/16, z 1 czerwca 2016r. w spr. II OSK 2372/14, z 18 lipca 2014r. w spr. II OSK 340/13, z 17 lipca 2014r. w spr. II GSK 1651/14, z 20 października 2015r. w spr. I OSK 156/14. W ocenie sądu należy się zgodzić z zaprezentowanym wyżej poglądem. Przede wszystkim wskazać należy, że przed nowelizacją z dnia 11 kwietnia 2011 r., przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Mając na uwadze taką treść cytowanego przepisu przyjmowano powszechnie, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień wydanych "w sprawie zawieszenia postępowania", w tym na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W wyniku nowelizacji zmodyfikowano omawiany przepis w ten sposób, że do § 3 dodano sformułowanie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Od tego momentu, zażalenie służy na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". W ocenie sądu, przepis art. 101 § 3 k.p.a., po nowelizacji z dnia 11 kwietnia 2011 r., nie daje podstaw do przyjęcia dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, zwrot "w sprawie zawieszenia" należy rozumieć w węższym znaczeniu i nie można przyjąć, że odnosi się on również do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Zwrot ten dotyczy jedynie zawieszenia postępowania. Powyższe koresponduje z jednoznacznym wyróżnieniem, że na postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" przysługuje zażalenie. Zażalenie przysługuje zatem wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania (w sprawie zawieszenia postępowania) albo na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania). Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, zażalenie nie przysługuje. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Taka wykładnia omawianego przepisu pozostaje w zgodzie z wynikającą z art. 12 k.p.a. z zasadą szybkości postępowania, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2147/13, z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16, z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15 oraz z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/16). Skoro zatem na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługiwało, to wniesione przez skarżącego zażalenie musiało zostać uznane za niedopuszczalne, co z kolei obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art.151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę M.B. is