III SAB/Łd 11/16

Dnia 3 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w przedmiocie wydania decyzji postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. III SAB/Łd 11/16 UZASADNIENIE W dniu 7 marca 2016r. R. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym odwołaniem skarżącego od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w T. z dnia [...] nr [...]. Zarzucając naruszenie art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 267), zwanej k.p.a., wniósł o stwierdzenie, że organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż rozkazem personalnym z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w T. orzekł o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem 15 stycznia 2016r. z uwagi na upływ okresu 12 miesięcy zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych oraz nadal toczące się postępowanie karne, stanowiące podstawę zawieszenia. W przewidzianym prawem terminie, w dniu 13 stycznia 2016r. skarżący odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. Pismem z dnia 18 lutego 2016r. skarżący został poinformowany o przedłużeniu prowadzonego postępowania odwoławczego do dnia 11 marca 2016r. Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, w pozostałej części utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. Natomiast skarga R. K. na bezczynność organu odwoławczego wpłynęła w dniu 7 marca 2016r. Odnosząc się do podniesionych zarzutów skargi pełnomocnik organu wskazał, iż stanowiący realizację zasady szybkości postępowania przepis art. 35 k.p.a., reguluje terminy w jakich powinny być załatwiane sprawy przez organy administracji publicznej, zaś art. 36 k.p.a. obliguje te organy do poinformowania stron postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., wraz z podaniem przyczyny zwłoki i podaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Wyjaśnił również, że w przedmiotowej sprawie prowadzone postępowanie odwoławcze wymagało starannego i wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co wpłynęło na ustawowy termin rozpatrzenia wniesionego odwołania, o czym strona została powiadomiona. W ocenie pełnomocnika organu podkreślenia wymaga, iż postępowanie odwoławcze zakończone zostało wydaniem rozkazu personalnego z dnia [...], co nastąpiło przed upływem terminu zakreślonego w skierowanym do skarżącego zawiadomieniu z dnia 18 lutego 2016r. Tym samym zdaniem pełnomocnika organ odwoławczy nie pozostawał w bezczynności, jak również w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem opóźnienie w rozpatrzeniu odwołania nie wynikało z rażących naruszeń prawa. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III z dnia 11 kwietnia 2016r. skarżący został wezwany do wypowiedzenia się, w terminie 7 dni, czy w związku z wydaniem przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. rozkazu personalnego z dnia [...] nadal popiera skargę na bezczynność organu, czy też ją cofa. Nieudzielenie odpowiedzi w zakreślonym terminie skutkować będzie uznaniem, że strona skargę popiera. Pomimo upływu zakreślonego terminu skarżący nie wykonał zarządzenia z dnia 11 kwietnia 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność działań administracji publicznej, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast na mocy art. 151 p.p.s.a. sąd w razie nieuwzględnienia skargi skargę oddala. Z przepisów tych wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać także na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też że bezczynność organu wystąpiła, lecz nie miała charakteru rażącego (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013r., I OSK 17/13, LEX nr 1336319). Z bezczynnością organu administracji publicznej, o jakiej mowa w powołanych przepisach, mamy do czynienia, jak podnosi orzecznictwo i doktryna, wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym (por. np. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013r., I OSK 2114/13, LEX nr 1421789, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2014r., I SAB/Kr 1/14, LEX nr 1518843). Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania (wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2014r., I SAB/Kr 13/14, LEX nr 1512583). Skarga na bezczynność służy doprowadzeniu do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Chroni stronę poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2013r., I SAB/Wa 364/13, LEX nr 1376764). A zatem decydujący jest stan faktyczny z daty orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (tak wiążąca w sprawie uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008r., I OPS 6/08). Nie sposób bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania przez sąd już dokonana, nawet jeśli został przekroczony przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (tak wiążąca w sprawie uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008r., I OPS 6/08). Stosownie bowiem do tego przepisu sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas gdy w jego toku zaistnieją zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. W orzecznictwie podnosi się, że jeśli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie skargi na bezczynność, organ wyda akt lub dokona czynności, choćby z przekroczeniem terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy, wyłączona jest możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność co skutkuje umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego (tak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2014r., II SAB/Wa 42/14, czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 stycznia 2014r., II SAB/Go 88/13). Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma też znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013r., I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, I SAB/Wa 364/13, wyrok W warszawie z dnia 12 września 2013r., LEX nr 1376764, II SAB/Ol 113/13, czy wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2013r., LEX nr 1414171, wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012r., II SAB/Kr 130/10, LEX nr 1234522). Zważywszy na powyższą regulację prawną Sąd w niniejszej sprawie obligowany był umorzyć postępowanie sądowe wszczęte skargą R. K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w sprawie rozpoznania odwołania od rozkazu w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. Jak bowiem wynika z akt sprawy w dniu 7 stycznia 2016r. doręczono skarżącemu rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w T. z dnia [...] w dniu 20 stycznia 2016r. skarżący złożył w siedzibie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. za pośrednictwem poczty odwołanie od tego rozkazu; pismem z dnia 18 lutego 2016r. Komendant Wojewódzkiego Policji w Ł. poinformował skarżącego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 k.p.a. o przedłużeniu terminu do rozpoznania tego odwołania, jak i złożonego przez skarżącego zażalenia na postanowienie w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji orzekającej o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych, do dnia 11 marca 2016r.; w dniu 7 marca 2016r. skarżący za pośrednictwem poczty złożył w siedzibie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. skargę na bezczynność; zaś w dniu 10 marca 2016r. Komendant Wojewódzkiego Policji w Ł. wydał rozstrzygnięcie drugoinstancyjne w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. Skarga na bezczynność została przekazana Sądowi za pośrednictwem poczty w dniu 8 kwietnia 2016r. Sąd z urzędu podnosi też, że wyrokiem z dnia 25 maja 2016r., III SA/Łd 290/16, WSA w Łodzi oddalił skargę skarżącego na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...]. Porównanie poszczególnych dat dowodzi, iż skarga na bezczynność była dopuszczalna w dacie jej wnoszenia, bowiem w tej dacie organ odwoławczy jeszcze nie podjął rozstrzygnięcia sprawy zwolnienia skarżącego ze służby. Jednakże w dacie rozpoznawania tej skargi przez Sąd organ wydał już decyzję w tej sprawie, tj. decyzję z dnia[...]. Ta ostatnia okoliczność czyni postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności Komendanta bezprzedmiotowym, gdyż nie pozostaje on już w zarzucanej w skardze bezczynności, co oznacza, iż Sąd nie mógłby zobowiązać Komendanta do wydania decyzji odwoławczej w sprawie. Nie budzi więc wątpliwości, iż przedmiot skargi, jaką miała być zdaniem skarżącego bezczynność organu, przestał istnieć. Niezależnie od niedopuszczalności zobowiązywania organu do podjęcia decyzji i zakończenia tym samym postępowania odwoławczego w wyznaczonym terminie, Sąd wyjaśnia, iż umarzając postępowanie w sprawie bezczynności z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia uprawnionym jest orzekanie co do charakteru bezczynności jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że w sprawie, pomimo bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, organ pozostawał w bezczynności. Wówczas konieczna jest również ocena charakteru tej bezczynności, tj. czy była to bezczynność rażąca czy zwykła. Gdy zaś Sąd nie stwierdza bezczynności oczywistym jest, że nie podejmuje rozstrzygnięcia w zakresie charakteru bezczynności. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, wedle którego "nie każde niedotrzymanie terminu wyznaczonego ustawą na załatwienie sprawy jest równoznaczne z bezczynnością organu. Nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia" (tak wyrok NSA z dnia 18 marca 2015r., I OSK 585/15). Oznacza to, iż przekroczenie ustawowego terminu na załatwienie sprawy i ocena charakteru tegoż przekroczenia każdorazowo wymaga analizy okoliczności danej sprawy. Jak bowiem przyjmuje ETPC to czy długość postępowania była nadmierna i czy w sprawie nie spełniono wymogu "rozsądnego terminu" załatwienia sprawy musi być oceniona w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postępowanie samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego (tak np. wyrok ETPC z dnia 2 grudnia 2014r., w sprawie [...] przeciwko Polska, nr 53339/09). Analiza załączonych akt nie pozwala na stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie organ pozostawał w bezczynności zważywszy na okoliczności faktyczne i prawne sprawy, jak i postawę organu odwoławczego. Co prawda organ odwoławczy wydał decyzję drugoinstancyjną z 20 dniowym opóźnieniem, co oznacza naruszenie ustawowego miesięcznego terminu, jednakże opóźnienie to nie jest równoznaczne z pozostawaniem organu w zwłoce w rozpoznaniu odwołania. Wynikający z art. 35 § 3 in fine k.p.a. miesięczny termin na rozpoznanie odwołania nie oznacza, iż wydanie decyzji po tym terminie automatycznie naraża organ na zarzut bezczynności. Gdyby tak było, to zbędna byłaby regulacja art. 36 k.p.a., nakładająca na organ obowiązek zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w tym terminie, wskazania przyczyn tego stanu rzeczy oraz nowego terminu na jej załatwienie. Niezależnie też od charakteru i skomplikowania sprawy, jak i wagi zaistniałego w niej problemu sprawa musiałaby być załatwiona w miesięcznym terminie, jeśli organ nie chciałby narazić się na zarzut bezczynności. To zaś wbrew intencji ustawodawcy musiałoby prowadzić do tego, że zarówno sprawa "prosta" i "złożona" powinny być załatwione w tym samym terminie. Takie podejście oznaczałoby przyjęcie przez ustawodawcę założenia, iż w każdej skomplikowanej czy zawiłej sprawie organ już w momencie złożenia podania pozostawałby w bezczynności z uwagi na obiektywną niemożność jej załatwienia we wskazanym terminie. Z góry wiadomym byłoby bowiem, iż z uwagi na jej charakter, wymagający przeprowadzenia szerokiego postępowania dowodowego i wyjaśniającego, nie będzie w stanie podjąć decyzji w miesięcznym terminie. Ustawowy termin załatwienia sprawy należy zatem oceniać w kategorii wskazywanego w orzecznictwie ETPC "rozsądnego terminu" załatwienia sprawy. Nie można bowiem oczekiwać od organu niemożliwego zachowania w świetle rozsądnych reguł. Obowiązki procesowe organu w aspekcie terminu załatwienia sprawy powinny być realne i relatywne do okoliczności danej sprawy. W niniejszej sprawie Komendant pismem z dnia 18 lutego 2016r. zawiadomił skarżącego o tym, że postępowanie odwoławcze zostanie zakończone w dniu 11 marca 2016r., jednocześnie informując, iż niedotrzymanie miesięcznemu terminowi do jego zakończenia jest spowodowane skomplikowanym charakterem sprawy. Doręczenie tegoż zawiadomienia wyczerpuje przesłanki, o których stanowi art. 36 k.p.a., zaś podjęcie decyzji odwoławczej w dniu 10 marca 2016r. dowodzi, iż organ odwoławczy wypełnił ciążące na nim obowiązki w zakresie "rozsądnego" terminu zakończenia postępowania odwoławczego. Wbrew twierdzeniom skarżącego sprawa zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby należy do kategorii spraw o szczególnie skomplikowanym charakterze, zarówno z uwagi na faktyczne przyczyny rozstrzygnięcia sprawy, zakres środków dowodowych, jak i zakres kompetencji organu Policji. Jak wynika z akt sprawy skarżącemu zostały postawione zarzuty w związku z faktem przyjmowania korzyści majątkowych w zamian za zachowanie stanowiące naruszenie przepisów prawa (m.in. przyznanie kierowcy mandatu karnego w niższej wysokości i nienałożenia punktów karnych, po zatrzymaniu do kontroli drogowej) oraz niedopełnienia obowiązków służbowych i przekroczenie swoich uprawnień w celu osiągnięcia korzyści majątkowej i osobistej przez inne osoby (postanowienie Prokuratury Rejonowej w P. z dnia [...][...]). Wobec skarżącego został zastosowany środek zapobiegawczy w postaci poręczenia majątkowego i zawieszenia w czynnościach służbowych (postanowienie PR w P. z dnia [...] [...] ). Z pisma PR w P. z dnia 21 listopada 2014r. wynika nadto, iż śledztwo w tej sprawie "ma charakter rozwojowy, do wykonania pozostaje jeszcze wiele czynności i dla dobra postępowania nie jest na obecnym etapie możliwe udostępnienie dowodów odpisów protokołów z czynności procesowych wykonanych z podejrzanymi". Z reguły też postępowania karne wymagają z uwagi na obowiązującą w prawie karnym zasadę domniemania niewinności przeprowadzenia szeregu różnorodnych środków dowodowych tak aby wina sprawcy nie budziła najmniejszych wątpliwości i z tego względu sprawy tego rodzaju zaliczane są do szczególnie skomplikowanych i trudnych w procedowaniu z uwagi na prawo odmowy składania zeznań. Okoliczności narażenia Policji na utratę zaufania publicznego w związku z zarzucanym skarżącemu czynem, skutkujące zawieszeniem skarżącego w czynnościach służbowych na okres co najmniej 12 miesięcy i dezorganizacja pracy zatrudniającej skarżącego jednostki Policji, doprowadziły w efekcie do zwolnienia skarżącego ze służby. Zważywszy na przyjęte w prawie karnym zasady, zwolnienie policjanta ze służby w konsekwencji nadużycia przez niego kompetencji służbowych wymaga szczególnej ostrożności i wyważenia, a także niewątpliwych dowodów na naruszenie tych kompetencji zwłaszcza przed ostatecznym potwierdzeniem tego faktu orzeczeniem właściwego sądu. Niedopuszczalne jest pochopne i nazbyt szybkie podejmowanie decyzji w sprawie zwolnienia policjanta ze służby, gdyż prowadzi ono do zakończenia stosunku zatrudnienia z tym policjantem. Stąd też powody takiej decyzji muszą być wyważone, tj. uwzględniać zarówno interes funkcjonariusza, jak i społeczny wyrażający realizację zadań Policji, w szczególności zaś zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jest to tym bardziej uzasadnione, jeśli uwzględni się fakt, iż zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2015r. poz. 355 ze zm.), tj. w związku z okolicznościami faktycznymi, jakie zaistniały w sprawie skarżącego, ma charakter fakultatywny i jest pozostawione uznaniu administracyjnemu właściwego organu Policji. Tak ukształtowana regulacja prawna zwolnienia policjanta ze służby wymaga zatem indywidulanej oceny w okolicznościach danej sprawy, a więc szczegółowej analizy danej sprawy. Z tego względu biorąc pod uwagę wspomniane już zawiadomienie z dnia 18 lutego 2016r. nie sposób podzielić poglądu skarżącego, iż wydając decyzję odwoławczą po upływie miesiąca od przekazania odwołania Komendant pozostawał w bezczynności. Zrozumiałe jest, iż organ odwoławczy oczekiwał na wynik postępowania karnego, tym bardziej, że wstępna data zakończenia śledztwa w sprawie wyznaczona przez Prokuraturę Apelacyjną w Ł. została wyznaczona na dzień 29 lutego 2016r. Opóźnienie w wydaniu decyzji odwoławczej jest zatem uzasadnione powołanymi okolicznościami. Sprawa zwolnienia ze służby z uwagi na wywoływane skutki w postaci ustania stosunku zatrudnienia ma z pewnością dla funkcjonariusza ogromną wagę i z tego względu niedopuszczalne jest nazbyt szybie jej rozpoznanie. Co istotne wskutek spornego przedłużenia postępowania skarżący został zwolniony ze służby w późniejszej dacie, gdyż organ odwoławczy w zakresie daty zmienił decyzję pierwszoinstancyjną. Paradoksalnie więc owo opóźnienie zadziałało na korzyść skarżącego. Nie można więc podzielić stanowiska skargi, iż sprawa nie była skomplikowana, bowiem organ odwoławczy dysponował kompletnym materiałem dowodowym, zgromadzonym przez organ pierwszej instancji i nie przeprowadzał własnego postępowania dowodowego. Postępowanie odwoławcze nie sprowadza się do kontroli prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej. Wręcz przeciwnie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymaga tego, aby ta sama sprawa wyznaczona treścią rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego była dwukrotnie przedmiotem oceny i rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Organ odwoławczy na nowo ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie, a zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014r., II OSK 1241/13, LEX nr 1596021, wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014r., II OSK 1173/13, LEX nr 1658267, wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013r., II SA/Kr 1024/13, LEX nr 1406972). To, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez pierwszą instancją i ewentualnie uzupełniony w postępowaniu odwoławczym nie pomniejsza wagi i roli tego organu, jak i nie zmienia faktu, iż rozpoznaje on sprawę tak jakby nie była ona jeszcze rozstrzygnięta w pierwszej instancji. Obowiązany jest zatem – tak jak i organ pierwszej instancji - przeanalizować wszystkie zgromadzone w sprawie dowody, również pod kątem ich kompletności i zawartości treściowej na okoliczności relewantne prawnie, a następnie dokonać ich oceny i subsumpcji normy prawnej w okolicznościach sprawy. Można wręcz stwierdzić, że odpowiedzialność organu odwoławczego jest większa zważywszy na to, że decyzje odwoławcze są ostateczne, a więc w sposób definitywny kształtują treść stosunku prawnego. Na organie odwoławczym również spoczywa ciężar podjęcia zgodnej z prawem decyzji, co jest tym bardziej doniosłe gdy rozstrzygnięcie sprawy oparte jest na uznaniu administracyjnym a wybór rozstrzygnięcia nie jest bez znaczenia dla realizacji zadań Policji, w tym właściwą organizację służby, konieczne dla prawidłowej i skutecznej realizacji tych zadań zaufanie społeczne, a w dalszej perspektywie i skutki dla ogółu społeczeństwa, w tym przede wszystkim zapewnienia poczucia bezpieczeństwa, jak i respektowanie przez naruszających obowiązujący porządek prawny władczych dyspozycji funkcjonariusza. Trudno oczekiwać poddania się przez potencjalnych sprawców czynu karalnego poleceniom funkcjonariusza, naruszającego ten porządek. Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 10 kwietnia 2002 r., K 26/00, zauważył, że "przez działania funkcjonariuszy publicznych kształtuje się obraz państwa i autorytet jego organów. Wdrażanie mechanizmów demokratycznych (brak jakichkolwiek ograniczeń w prawie zrzeszania się), z drugiej strony skutkuje utratą zaufania społecznego do funkcjonariuszy publicznych, znajdujących się w niejednoznacznej sytuacji. Negatywnym ocenom sprzyja kryzys moralny sfery publicznej, co znajduje odzwierciedlenie w wynikach licznych badań opinii społecznej". Nie jest więc tak jak argumentuje skarżący, że ważenie interesu funkcjonariusza Policji i interesu społecznego, wyrażonego w zadaniach i celach Policji, w warunkach działania organu w oparciu o uznanie administracyjne i domniemania niewinności nie jest procesem skomplikowanym, wymagającym dodatkowego i koniecznego na odpowiednie analizy czasu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. d.j.